II SA/Kr 368/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprzeciwu H. M. i J. J. od decyzji nr [...] Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sprzeciw oddala. Starosta [...] wydał decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r., znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr. R., jedn. ewid. S. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat[...] o po w. 0,7618 ha poł. w b. gm. kat. N. na rzecz: H. M. i J. J.. Na skutek wniesienia odwołania przez H. M. i J. J., Wojewoda Decyzją nr [...] z dnia 6 grudnia 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], w obr. R., jedn. ewid. S. w granicach wywłaszczonej parceli [...] o pow. 0,7618 ha, b. gm. kat. N. na rzecz: H. M. i J. J.. Natomiast w odniesieniu do sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. R., jedn. ewid. S., organ odwoławczy postanowił orzec w odrębnej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia 30 stycznia 2018 r., znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2016 r., znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. R., jedn. ewid. S., w granicach wywłaszczonej parceli [...] o pow. 0,7618 ha, b. gm. kat. N. na rzecz: H. M. i J. J.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że powyższy sposób rozstrzygnięcia odwołania od zaskarżonej decyzji Starosty [...] wynika z przepisu art. 140 k.p.a., który określa, że sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi maja odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Z kolei art. 104 § 2 w związku z art. 62 k.p.a. umożliwia organowi wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do istoty w części - o ile taka decyzja częściowa dotyczyć będzie samodzielnego materialnie zagadnienia, co - w świetle regulacji art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości może mieć zastosowanie. Organ II instancji - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - stwierdził, że Starosta [...] naruszył obowiązek wynikający z art. 7 i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., a także z uwagi na przepis art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie zwrócono uwagę na kwestię statusu stron występujących w niniejszym postepowaniu. Organ odwoławczy przywołał art. 28 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym kontekście zauważył, że organ I instancji pominął fakt, że w dniu wydania decyzji przez Starostę K., tj. w dniu 5 grudnia 2016 r., nie żył J. M., zmarły w dniu 16 lipca 2015 r., który do tego momentu był stroną przedmiotowego postępowania. Potwierdza to odpis skrócony aktu zgonu z 12 grudnia 2017 r. nr [...], wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w S.. Z kolei z pozyskanego przez Wojewodę aktu poświadczenia dziedziczenia z 4 maja 2016 r. Rep. A nr [...] wynika, iż spadkobiercami J. M. są: S. M., J. W. i K. M.. Pomimo powyższego organ I instancji pominął w prowadzonym postępowaniu ww. osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją z 5 grudnia 2016 r. znak: [...] Powyższe naruszenie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 7 i 10 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - mając na uwadze treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - stanowi podstawę do uchylenia omawianej części zaskarżonego i przekazania sprawy organowi I instancji w omawianym zakresie do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym nie może wyżej wymienionego uchybienia sanować. Końcowo organ odwoławczy zawarł wskazania dla organu I instancji celem naprawnienia uchybienia tj. podjęcie czynności zmierzających do prawidłowego określenia kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony, powiadomienia o toczącym się postępowaniu zwrotowym wszystkich legitymowanych do udziału w tym postępowaniu osób oraz umożliwienia tym osobom czynnego w nim udziału. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. M. i J. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz na zasadzie art. 151a § 1 zd.2 p. p. s. a. o wymierzenie organowi kary grzywny. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. póz. 1257,) poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwia Skarżącym obronę swoich twierdzeń w odniesieniu do całości sprawy administracyjnej. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez arbitralne działanie organu w oparciu o własne stanowisko ograniczające prawo Stron do rozpatrzenia sprawy w całości naruszenie art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji i wyjaśniania zasadności przesłanek oraz prowadzenia postępowania w sposób niewnikliwy ze szkodą dla Skarżących; naruszenie art. 15 kpa i art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności jakie organ II instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo że obowiązek taki wprost wynika z treści przepisu, w tym nieprzeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej i nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, pomimo że obowiązek taki ciąży na organie odwoławczym i wynika z zasady dwuinstancyjności. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewykazaniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz na zawarciu w nim pozostających w sprzeczności twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności uznanie okoliczność skierowaniem decyzji do osoby nieżyjący za tożsamą z podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw z dnia 15 marca 2018 r organ II instancji wniósł o oddalenie sprzeciwu, gdyż w jego ocenie wydana przez niego decyzja, nie została wydana z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika skarżących dotyczącego błędnego wydania dwóch odrębnych decyzji co do części działek nr [...] i nr [...] a w konsekwencji wydania decyzji kasatoryjnej w części, organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności na wyrok NSA z 4 maja 2016 r o sygn. akt. I OSK 1343/15, wedle których w niniejszej sprawie organ II instancji mógł wydać dwa odrębne rozstrzygnięcia. Sprzyja to wyrażonej w art.12 §1 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania. Nadto wskazał, że każda z działek mogła być przedmiotem osobnej sprawy administracyjnej, ponieważ ich sytuacja prawna mogła zostać określona w różny sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania należy jednak poprzedzić uwagami odnośnie specyfiki postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 27 października 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek - następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."- por. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wymieniony wyżej przepis został prawidłowo zastosowany przez Wojewodę. Na wstępie należy odnieść się do sposobu w jaki organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, gdyż kwestii tej poświęcona jest znaczna część sprzeciwu. W art. 138 k.p.a. zostały określone sposoby rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. W niniejszej sprawie organ II Instancji wydał dwie decyzje, ale sentencja każdej nich (w tym w szczególności sentencja decyzji zaskarżonej sprzeciwem w niniejszej sprawie) odpowiada treści art. 138 k.p.a. Natomiast przepis art. 104 § 2 skierowany jest do organu I Instancji i przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, jest to dopuszczalne gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Przepis ten organ II Instancji zastosował na zasadzie analogii, na podstawie art. 140 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Co do zasady organ II Instancji winien korzystać z katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa, bez potrzeby sięgania do przepisu art. 104 Kpa przewidzianego dla organu I Instancji. Jednak zastosowany w niniejszej sprawie sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nie miał wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie mogłoby skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu dopuszczalne było uznanie w tej sprawie, że zaistniały okoliczności do wydania dwóch decyzji tj. rozstrzygnięcia odwołania dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Skoro bowiem niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonych części dwóch różnych działek: nr [...] i nr [...] i jednocześnie każda z tych działek ma inny stan faktyczny i prawny (działka [...] jest własnością Skarbu Państwa, natomiast działka [...] jest własnością osób fizycznych), to tak oznaczony przedmiot postępowania można uznać za podzielny. Wobec powyższego pozwalało to na rozstrzygnięcie odmiennie w stosunku do każdej z działek. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisów z art. 7 i 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę m.in. do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wady tej nie można konwalidować przez uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonane w postępowaniu odwoławczym (teza trzecia wyroku NSA z 1 lipca 1999 r., IV SA 595/99. Wskazać należy również na art. 15 k.p.a. który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zaś strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji motywując to tym, że swoje racje mogą przedstawić na etapie postępowania odwoławczego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika że organ I instancji pominął spadkobierców J. M. tj. S. M., J. W. oraz K. M.. Natomiast w aktach sprawy zalega zarówno akt zgonu jak i poświadczony akt dziedziczenia, który wprost wskazuje następców prawnych zmarłej strony. Potwierdza to również odpis zupełny księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że pominięci spadkobiercy - współwłaściciele nieruchomości, co do której toczy się postępowanie zwrotowe, mają interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu na prawach strony. Tymczasem organ I instancji nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu oraz nie została im doręczona decyzja Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: [...] Uchybienie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na zakres rozpoznania niniejszej sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym, zainicjowanej sprzeciwem wniesionym w trybie art. 64a p.p.s.a., Sąd nie odnosi się do zarzutów sprzeciwu w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.