I OSK 1051/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Koneckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 761/17 o odrzuceniu skargi Starosty Koneckiego na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 761/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Starosty Koneckiego na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Skarb Państwa – Starosta Konecki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Koneckiego z [...] lipca 20117 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz orzekł o usunięciu danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucając skargę powołał się na treść art. 32 oraz art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a." i wskazał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Sąd podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem składającym skargę jest Skarb Państwa – Starosta Konecki. Skarżący jest jednocześnie organem, który wydał decyzję w I instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do Sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Przy czym istnienie interesu prawnego jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Starosta Konecki, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną jego wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z reprezentacją Skarbu Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie zachodziła tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie administracyjne a stroną postępowania; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Koneckiego nie posiada legitymacji do złożenia skargi. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Starosta Konecki wydając decyzję w I instancji działał jako organ administracji państwowej, a nie reprezentant interesu Skarbu Państwa. W postępowaniu przed Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach Skarb Państwa dysponował zdolnością adiministracyjnoprawną oraz zdolnością do czynności w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skarb Państwa ma interes prawny do wniesienia skargi, albowiem wskutek decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wykreślono z rejestru gruntów jako władającego Marszałka Województwa Świętokrzyskiego oraz usunięto dane z jednostki rejestrowej G.137 rejestru gruntów obrębu [...] gmina Radoszyce, dotyczące Marszałka Województwa Świętokrzyskiego wykazanego jako podmiot władający na zasadach samoistnego posiadania gruntami oznaczonymi jako działka nr [...], stanowiącymi użytek gruntowy oznaczony symbolem "Wp" – grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W jednostce rejestrowej G.137 obręb [...], oprócz działki nr [...], wpisane są działki nr [...] i nr [...] – rzeki Czarna Konecka i Plebanka ujęte w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. Orzeczenie o usunięciu danych z jednostki rejestrowej G.137 powoduje, że nie ma podmiotu ewidencyjnego do działki nr [...] oraz do działek nr [...] i nr [...]. Postępowanie w przedmiocie wpisu do ewidencji wpływa zatem zarówno na sferę uprawnień właściciela nieruchomości, którym jest Skarb Państwa, jak i na zakres obowiązków Skarbu Państwa. Skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę na sprawy rozpatrywane merytorycznie w podobnym stanie faktycznym (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1178/16 oraz wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 344/17). W oparciu o powyższe zarzuty Starosta Konecki wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Niedopuszczalna jest zatem skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ gospodarujący mieniem Skarbu Państwa. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Podkreślić również należy, że rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, chociaż odnoszącej się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasadą ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Podzielając w całości tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, stwierdzić należy, że właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Stwierdzić zatem należy, że Starosta Konecki, będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej, do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach. Odnosząc się do zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, publ. LEX nr 1137662). Na uwzględnienie nie zasługuje także argument, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne w podobnym stanie faktycznym rozpatrzyły merytorycznie sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1178/16 oraz II SA/Ke 344/17. W ww. sprawach jako strona skarżąca nie występował Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, a (odpowiednio): Województwo Mazowieckie oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Sądy w sprawach tych nie badały zatem interesu prawnego Starosty do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.