II SAB/Łd 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. do załatwienia wniosku A. K. z dnia [...] w zakresie punktu 2 lit. b w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt; 2. oddala skargę w zakresie żądania zawartego w punkcie 3 wniosku z dnia [...]; 3. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Przedsiębiorstwa A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 11 listopada 2017 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa A Spółka z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r. wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; pkt 2 - zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; pkt 3 - zakreślenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - zwanej dalej jako: "u.d.i.p."); pkt 4 - uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); pkt 5 - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; pkt 6 - rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym); pkt 7 - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W jej uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dniu 28 kwietnia 2013 r. zwrócił się do A w P. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Odpowiadając na wniosek pismem z 10 maja 2013 r. Spółka poinformowała, że zatrudnia trzy firmy rewizorskie, natomiast bliższych informacji nie udzieli. Wobec powyższego skarżący ponowił wniosek w dniu 12 września 2013 r., polemizując ze stanowiskiem zajętym w piśmie A. Pomimo upływu ponad 4 lat od złożenia wniosku i prób polubownego rozstrzygnięcia sporu do chwili wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji publicznych, ani nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Powyższe w pełni uzasadnia zarzut bezczynności. Zdaniem skarżącego okres bezczynności organu pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać mu sumę pieniężną z tego tytułu. Skarżący dał spółce aż nadto czasu na załatwienie sprawy, przypominając dodatkowo o ustawowym obowiązku i nie uruchamiając pochopnie postępowania sądowoadministracyjnego (choć można to było uczynić już w maju 2013 r.). Jego zdaniem ustawodawca nie uzależnił przyznania sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu, choć w tym przypadku takowa powstała, chociażby z uwagi na konieczność ponawiania korespondencji. Odpowiadając na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i poinformowała, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. uwzględniła skargę udostępniając skarżącemu wszelkie wnioskowane informacje. Jednocześnie w piśmie przewodnim wskazała, że nie posiada na chwilę obecną dalszych dokumentów oraz akt sprawy, w tym wniosku A. K. oraz odpowiedzi Spółki z dnia 10 maja 2013 r. udzielającej częściowo wnioskowane przez skarżącego informacje. Niepełny zakres udzielonych przez Spółkę w maju 2013 r. informacji (w stosunku do zakresu żądanych informacji) wynikał prawdopodobnie z ówczesnego stanowiska Spółki, zgodnie z którym nie była ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto wnioskowane informacje miały charakter istotnego i newralgicznego zagadnienia, stanowiły tym samym tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki. Niemniej jednak, w związku z otrzymaną przez Spółkę skargą A. K. na bezczynność, mając na uwadze aktualne stanowisko orzecznictwa w powyższym zakresie oraz w celu szybkiego zakończenia sporu, Spółka uwzględniła w całości wniosek skarżącego. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie sądu, czy w zaistniałej sytuacji podtrzymuje skargę, przyznał, że Spółka udzieliła części wnioskowanych informacji. Jego zdaniem zabrakło jednak informacji, na jakie okresy zawarte były umowy na prowadzenie kontroli biletów z trzema wymienionymi przez A podmiotami, jak również wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Wprawdzie w punkcie 3 pisma stwierdzono, że w załączeniu przesyła się ów wzór, jednak nie został on do pisma załączony. Wobec powyższego skarżący podtrzymał skargę na bezczynność organu z dnia 11 listopada 2017 r., lecz tylko co do punktów 2b i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sąd z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji zobowiązał skarżącego do złożenia w terminie 7 dni wniosku o udzielenie informacji skierowanej do organu z dnia 28 kwietnia 2013 r., pod rygorem oddalenia skargi. W odpowiedzi na powyższe, A. K. przy piśmie z dnia 22 marca 2018 r. nadesłał odpis wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Przedsiębiorstwa A Spółki z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2013 r. Celem rozstrzygnięcia sprawy niniejszej w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej w skrócie "u.d.i.p.". W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Spółka będąca adresatem wniosku jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.. Zresztą okoliczność ta nie jest obecnie kwestionowana przez organ, a żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy i czemu zresztą sam adresat wniosku nie zaprzecza, A do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie wydał też decyzji o odmowie ich udostępnienia, zatem niewątpliwie zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony. Zaznaczyć jednak trzeba, że z wyjaśnień A wynika, iż pismem z 10 maja 2013 r. udzielono częściowo odpowiedzi na wniosek, wobec czego nie pozostał on bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu, a jego bezczynność nie miała charakteru rażącego, nie była bowiem celowa i zamierzona, ponieważ wynikała z ówczesnego przekonania Spółki, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Bez wątpienia bezczynność A w zakresie punktów 1, 2 lit. a i lit. c oraz pkt 3 wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. ustała po wniesieniu skargi do sądu, czego dowodem jest pismo A z dnia 29 grudnia 2017 r. doręczone skarżącemu. Analiza wspomnianego pisma uzasadnia jednak zarzut skarżącego, że dotychczas nie udzielono mu odpowiedzi na pkt 2 lit. b rzeczonego wniosku dotyczący okresu, na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów. W związku z powyższym sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Przedsiębiorstwo A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. do załatwienia wniosku A. K. z dnia 28 kwietnia 2013 r. w zakresie punktu 2 lit. b w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt. W punkcie 2 wyroku, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie żądania zawartego w punkcie 3 wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r., ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przy piśmie z 29 grudnia 2017 r. przesłano skarżącemu wzór identyfikatora upoważaniającego do prowadzenia kontroli biletów. W punkcie 3 wyroku sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w pozostałym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, uznając, że cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został częściowo zrealizowany. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi. A.B.