I OSK 4415/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej M. K. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1754/17 w sprawie ze skargi małoletniej M. K. reprezentowanej - przez przedstawiciela ustawowego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1754/17 oddalił skargę małoletniej M. K. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletniej M. K. W decyzji organ wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383). Wydanie odmownych rozstrzygnięć, organ uzasadniał brakiem istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których zmarły ojciec małoletniej nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Na przestrzeni 36 lat życia ojca małoletniej udokumentowane zostało 7 lat, 9 miesięcy i 16 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem jego śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 15 dni tych okresów. W okresach od 20 lipca 2005 r. do 30 września 2007 r., od 22 listopada 2009 r. do 13 czerwca 2013 r. oraz od 5 lipca 2013 r., tj. przez 8 lat ojciec małoletniej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w podanych okresach nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2017 r. ustalił, że zmarły ojciec małoletniej był trwale niezdolny do pracy od 17 lutego 2016 r. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. M. K., reprezentowana matkę - M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną powyżej decyzję Prezesa ZUS z [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej zwanej "P.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku jest pochodną prawa przysługującego ubezpieczonemu. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, umożliwia przyznanie świadczenia społecznego jeżeli istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak spełniania wymaganych w trybie zwykłym przesłanek do otrzymania świadczenia. Przepis ten, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy musi być orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS (komisję lekarską ZUS). Nie wywołuje zatem skutków prawnych na gruncie powołanego przepisu ewentualne twierdzenie, że strona nie jest zdolna do podjęcia pracy. Organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W tej sprawie zatem, orzeczenie komisji lekarskiej ZUS było dla organu wiążące. Zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie stwierdził, że w odniesieniu do zmarłego ojca małoletniej omówiona wyżej przesłanka nie została spełniona. Staż ubezpieczeniowy zmarłego na przestrzeni 36 lat życia wynosił łącznie tylko 7 lat, 9 miesięcy i 16 dni, w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 16 dni tych okresów. W podanych wcześniej okresach wynoszących 8 lat ojciec skarżącej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie wykazano, aby niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Wbrew zarzutom skargi nie było przeszkód w toku postępowania, aby skarżąca przedłożyła na piśmie dowody wskazujące na to, że nastąpiło zdarzenie (zdarzenia), które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczało, utrudniało czy wręcz udaremniało możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja z dnia 5 września 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 76a § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 K.p.a. polegającym na nieuchyleniu decyzji z dnia 29 maja 2017 r., która to decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia oraz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zażądania stosownych dokumentów od organów i podmiotów wskazanych w art. 76 § 1 i 2 K.p.a., których strona nie mogła sama uzyskać, nieuwzględnienia zgłaszanych przez stronę wniosków dotyczących przeprowadzenia dowodów, a także nieprzesłuchania strony w trybie art. 86 K.p.a., co w efekcie doprowadziło do niedostatecznego zbadania sprawy i w konsekwencji do błędnego uznania, iż wniosek z dnia 31 marca 2017 r. o przyznanie renty rodzinnej nie zasługuje na uwzględnienie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych naruszeń w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja z dnia 5 września 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. przez błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługuje renta rodzinna po zmarłym ojcu, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie doprowadziłoby do wniosku, iż renta ta przysługuje skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych naruszeń w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 3) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której decyzja z dnia 5 września 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 76a § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 86 K.p.a., które to naruszenie zostało opisane w pkt 1 powyżej, a także z naruszeniem art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., które to naruszenie zostało przedstawione szczegółowo w pkt 2 powyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych naruszeń w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania podniesionych w niej zarzutów należy przypomnieć, że art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W odniesieniu do zmarłego ubezpieczonego, którego wypracowane świadczenia stanowią źródło świadczeń dla członków jego rodziny, badaniu podlegają powody niespełnienia wymagań uprawniających do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, czyli szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wywiódł to Sąd I instancji, taka sytuacja nie wystąpiła. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia faktycznego, według którego, brak warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty przez ojca skarżącej nie był skutkiem szczególnych okoliczności. Zamierzonego w tym względzie skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS przeanalizował wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy i wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego należało wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W szczególności opierając się na wyjaśnieniach matki skarżącej, która w postępowaniu administracyjnym występowała jako jej przedstawiciel ustawowy, organ uzupełnił materiał dowodowy na etapie postępowania odwoławczego o dokumentację medyczną przedłożoną przez stronę skarżącą. Co więcej organ zlecił wydanie orzeczenia przez lekarza orzecznika dotyczącego zdolności do pracy ojca skarżącej w badanym okresie. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] lipca 2017 r. ustalona została data powstania niezdolności zmarłego na dzień 17 luty 2016 r. Orzeczenie to ma dla organu, charakter wiążący, nie może być podważone, dowodu tego nie można zastępować dowodami z zeznań świadków czy przesłuchania strony. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 14 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., który określa szczegółowe zasady oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia m.in. daty powstania niezdolności do pracy. Do oceny tej uprawniony jest wyłącznie lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od orzeczenia tego lekarza osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu. Orzeczenie lekarza orzecznika, które nie zostało w stosownym trybie podważone wiąże zarówno Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i następnie sądy administracyjne, oceniające pod względem zgodności z prawem decyzję odmawiającą świadczenia przewidzianego w art. 83 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia podjęcia tego aktu. Skoro określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie ma wyjątkowy charakter, bowiem może być przyznane osobom, które nie spełniają warunków określonych w ustawie do uzyskania renty czy emerytury w wyniku "szczególnych okoliczności" to istnienie owych szczególnych okoliczności winno być wykazane przez stronę postępowania administracyjnego albo przez przedłożenie stosownych dowodów albo też wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 402-403), ale nie można od tego organu oczekiwać, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie "po omacku" poszukiwał materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wskazywała na okoliczność, iż zmarły sprawował opiekę nad chorą matką, jak również, że [...]. Te informacje ujawniła dopiero w skardze. Nie można zatem czynić Prezesowi ZUS zarzutu, iż ten w swych rozważaniach nie uwzględnił powyższych okoliczności i rozpoznał sprawę w sposób wadliwy, nie przeprowadzając w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego. W żadnych ze swoich pism skarżąca nie deklarowała chęci złożenia osobistych wyjaśnień, ani nie wskazywała na potrzebę pozyskania przez organ jakichkolwiek dokumentów urzędowych na okoliczność ewentualnego leczenia [...], czy też kwestii związanych z odbywaniem zasadniczej służby wojskowej. Nie było zatem podstaw do przeprowadzania takich dowodów. Jeżeli zaś chodzi o stan zdrowia ojca skarżącej, to w tym zakresie miarodajny jest jedynie fakt, iż został on prawnie uznany za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero od 17 lutego 2016 r. Na etapie postępowania administracyjnego nie zostały przedłożone do akt sprawy żadne dodatkowe dowody leczenia przed datą zgonu, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany wydanego orzeczenia lekarskiego i stwierdzenia wcześniejszej niezdolności do pracy ojca skarżącej. Prezes ZUS we własnym zakresie zgromadził tę dokumentację, do której miał dostęp i prawidłowo na jej podstawie wywiódł brak podstaw do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wobec niespełnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki "szczególnych okoliczności". W tych warunkach Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.