I OSK 3334/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 212/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2018 r. w sprawie III SA/Kr 212/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Starosta [...] uznał J. M. (zwanego dalej skarżącym) za osobę bezrobotną z dniem [...] grudnia 2017 r. oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2017 r. W odwołaniu od decyzji (w zakresie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych) skarżący podniósł, że przedstawił organowi zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie na umowę zlecenie w Spółce J. Sp. z o. o. z siedzibą w T. w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] listopada 2017 r. (18 miesięcy). Zdaniem skarżącego, organ niezgodnie z przepisami zaliczył mu do ilości dni przepracowanych tylko dni z miesięcy, w których nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda Małopolski, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. c w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aby skarżący uzyskał prawa do zasiłku dla bezrobotnych musi spełnić przesłanki art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W świetle powołanego przepisu, zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, gdyż od dnia rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku. W związku z tym, że skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2017 r., zatem badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania stanowi okres od [...] czerwca 2016 roku do [...] grudnia 2017 roku. W okresie tym skarżący wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia od [...] czerwca 2016 r., do [...] listopada 2017 r. Zdaniem Wojewody okres pracy nie jest równoznaczny z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, bowiem okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Skoro skarżący był zatrudniony w pełnych miesiącach, lecz w trakcie zatrudnienia przebywał na zwolnieniu lekarskim, zatem wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. W oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy organ ustalił, że w przypadku skarżącego wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie przekroczyła minimalne wynagrodzenie w sierpniu 2016 r., zaś w 2017 r. w miesiącach: styczeń, lipiec, wrzesień, październik, co daje łącznie 154 dni. W dalszej części podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił w sposób wiążący dla organów administracyjnych, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. zarzucił, że organ I instancji nie przedstawił podstawy prawnej niezaliczenia do ilości dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych dni pracy, którą wykonywał w miesiącach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniu lekarskim pomimo faktu, że wynagrodzenie jakie otrzymywał za dni przepracowane w przeliczeniu na cały miesiąc nie mogło być niższe niż minimalne wynagrodzenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, z zastrzeżenie art. 71 jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Warunkiem przyznania zasiłku w przypadku świadczenia usług jest aby podstawę wymiaru składek stanowiła kwota minimalnego wynagrodzenia. W ocenie WSA w Krakowie Wojewoda w zasadzie powtórzył jedynie uzasadnienie organu I instancji, w szczególności: przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, powołał wysokości minimalnego wynagrodzenia za lata 2016 i 2017 oraz stwierdził, że wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie w sierpniu 2016 roku oraz w miesiącach: styczeń, lipiec, wrzesień, październik, co daje łącznie 154 dni nie spełniając tym samym ustawowego wymogu 365 dni. W odniesieniu do pozostałych miesięcy organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że składki te nie przekroczyły wysokości minimalnego wynagrodzenia. W tej sytuacji uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody nie spełniło wymogów ustalonych w przepisach prawa. Pomimo kwestionowania zasadności decyzji organu I instancji organ odwoławczy oprócz ogólnego stwierdzenia, że w pozostałych miesiącach wysokość składek na ubezpieczenie społeczne nie przekroczyła wysokości minimalnego wynagrodzenia – również w żaden sposób nie wskazał w decyzji, w jakiej wysokości były to składki. Zdaniem Sądu I instancji powinnością organu było nie tylko przytoczenie przepisu prawa lecz wyjaśnienie, dlaczego skarżący nie może zsumować otrzymywanego wynagrodzenia z przyznawanym zasiłkiem chorobowym oraz do każdego miesiąca wskazać odpowiednie wyliczenie odprowadzanych składek i wypłaconego przez pracodawcę skarżącemu wynagrodzenia. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał jedynie pięć miesięcy które uwzględnił. Tym bardziej szczegółowo powinien wskazać skarżącemu w uzasadnieniu decyzji pozostałe miesiące, których nie zaliczył, ze szczegółowym uzasadnieniem, dlaczego miesięcy tych nie mógł zaliczyć (z powołaniem się na konkretne dokumenty i wyliczenia). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, decyzja organu II instancji narusza art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji winny bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, jako że wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji dokonał prawidłowej subsumpcji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, lecz naruszył przepisy postępowania poprzez niepełne poinformowanie skarżącego o okolicznościach prawnych, wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi się kierował oraz uzasadnienie prawne. Od powyższego wyroku pełnomocnik J. M. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 71 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przeliczenia wynagrodzenia dokonuje się tylko w sytuacji gdy zleceniobiorca wykonywał pracę przez część miesiąca z powodu jej rozpoczęcia lub zakończenia w trakcie miesiąca, podczas gdy przeliczenie takie po myśli powołanego przepisu winno dotyczyć także okresu w którym zleceniobiorca przebywał na zasiłku chorobowym. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: a. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż organ administracji dokonał prawidłowej subsumpcji przepisu prawa materialnego, a to 71 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy, podczas gdy nie było warunków do przesądzania tej okoliczności w sytuacji gdy Sąd stwierdził naruszenie art. 9, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. i uchylił z tego powodu decyzję. Uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy bowiem zawarta w uzasadnieniu ocena prawna wiąże po myśli art. 153 P.p.s.a. organy i sądy ponownie rozstrzygające sprawę. b. art. 134 § 1 oraz § 2 P.p.s.a. gdyż Sąd uchylił w całości zamiast w części decyzję organu II instancji, a fakt posiadania statusu bezrobotnego przez skarżącego jest bezsporny. Uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że skarżący zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jako że zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej wskazał zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenie procedury sądowoadministracyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 153 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż organ administracji dokonał prawidłowej subsumpcji przepisu prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, podczas gdy nie było warunków do przesądzenia tej okoliczności w sytuacji, gdy Sąd stwierdził naruszenie art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. i uchylił z tego powodu decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten zarzut skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedwcześnie przesądził prawidłowość zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd I instancji był niekonsekwentny w swoim rozstrzyganiu sprawy, gdyż uchylił decyzję z powodu m.in.: braku danych dotyczących wysokości wymiaru składek skarżącego w miesiącach, w których wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie, nadto wskazał na brak danych w decyzji organu odwoławczego w jakiej wysokości odprowadzane były składki za miesiące, gdy skarżący nie otrzymywał kwoty wyższej niż minimalne wynagrodzenie, a jednocześnie przesądził o prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego, który był podstawą orzekania w tej sprawie. WSA w Krakowie nie ustosunkował się też do zarzutu skargi dotyczącego niezaliczenia do ilości dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych dni pracy, którą wykonywał w miesiącach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniu lekarskim pomimo tego, że wynagrodzenie, jakie otrzymał za dni przepracowane w przeliczeniu na cały miesiąc nie mogło być niższe niż minimalne wynagrodzenie. Nie ulega więc wątpliwości, że dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego i pełnym ustosunkowaniu się do zarzutów skargi Sąd I instancji powinien odnieść się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, nie odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne, jednocześnie nie podzielił też zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 P.p.s.a., gdyż w obrocie prawnym po wyroku Sądu I instancji pozostała decyzja organu I instancji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie zostały spełnione warunki z art. 203 P.p.s.a.