III SA/Kr 212/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. C w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065), od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty, przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, z [...] 2017 roku, znak: [...], w części orzekającej o odmowie przyznania J. M. (dalej skarżący) prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2017 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym. W dniu 14 grudnia 2017 roku, skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzją z [...] 2017 r., znak: [...] Starosta uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 14 grudnia 2017 r. oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 grudnia 2017r. W odwołaniu na decyzję skarżący zarzucił, że przedstawił organowi zaświadczenie, z którego wynikało, że był zatrudniony na umowę zlecenie w Spółce A Sp. z o. o. z siedzibą w T przez 18 miesięcy, w okresie od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 30 listopada 2017 r. Zdaniem skarżącego, organ niezgodnie z przepisami zaliczył mu do ilości dni przepracowanych tylko dni z miesięcy, w których nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w istniejących przepisach prawa. Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że aby skarżący uzyskał prawa do zasiłku dla bezrobotnych musi spełnić przesłanki art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni (...); c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 (...)". Zatem jak wynika z powyższego przepisu, zdarzeniem mającym istotne znaczenie w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, gdyż od dnia rejestracji liczony jest 18-miesięczny okres, badany następnie pod kątem spełnienia przesłanek do zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 14 grudnia 2017 r., zatem badany okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od 13 czerwca 2016 roku do 13 grudnia 2017 roku. W okresie tym skarżący wykonywał pracę na podstawie umowy zlecenia od 13 czerwca 2016 r., do 30 listopada 2017 r. (A Sp. z o. o., umowa zawarta od dnia 15 grudnia 2008 roku). Jednak okres pracy nie jest równoznaczny z okresem uprawniającym do zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy. Okres świadczonej pracy na podstawie umowy zlecenia jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny. Art. 71 ust. 1 ustawy został powołany w podstawie prawnej decyzji z 21 grudnia 2017 roku, znak: [...], a pkt 2 lit. c został przytoczony w uzasadnieniu decyzji, w związku z czym zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący braku wskazania podstawy prawnej jest bezzasadny. Odpowiadając na zarzuty skarżącego, że w przypadku niezdolności do pracy zleceniodawca powinien przeliczyć za dany miesiąc wynagrodzenie i sprawdzić czy jeśli zleceniodawca pracował przez cały miesiąc otrzymałby wynagrodzenie odpowiadające co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu, organ odwoławczy wskazał, że przeliczenie to dotyczy tylko sytuacji kiedy zleceniodawca nie był zatrudniony na pełny miesiąc. Jednak taka sytuacja nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego, ponieważ skarżący był zatrudniony w pełnych miesiącach, ale w trakcie zatrudnienia przebywał na zwolnieniu lekarskim, dlatego wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. Bezrobotny w okresie udokumentowanego zatrudnienia musi uzyskiwać dochód lub deklarować podstawę wymiaru składek ubezpieczeniowych nie niższą niż minimalne wynagrodzenie (komentarz do art. 71 ustawy, Legalis). Minimalne wynagrodzenie za pracę w 2016 roku wynosiło 1850 zł (Dz.U.2015.1385) a w 2017 roku 2000 zł (Dz.U.2016.1456). Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że: - wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie przekroczyła minimalne wynagrodzenie w sierpniu 2016 roku a w 2017 roku w miesiącach: styczeń, lipiec, wrzesień, październik, co daje łącznie 154 dni (przyjęto w oparciu o zaświadczenie z 13 grudnia 2017 roku), - w pozostałych miesiącach wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. Nawet gdyby uznać iż podlega zsumowaniu wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia z przyznanym zasiłkiem chorobowym, to kwota ta nadal jest niższa niż minimalne wynagrodzenie. Liczba dni i minimalna wysokość wynagrodzenia uprawniającego do ubiegania się o zasiłek zostały bezwzględnie określone przez ustawodawcę w zacytowanych powyżej przepisach ustawy. Ustawodawca podając liczbę "365 dni" określił w sposób wiążący dla organów administracyjnych, minimalną ilość dni w ciągu których bezrobotny musi świadczyć pracę i osiągać z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie aby uzyskać prawo do zasiłku. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Dodatkowo organ odwoławczy na poparcie swoich twierdzeń powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Op 232/17. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił, że organ I instancji nie przedstawił podstawy prawnej nie zaliczenia do ilości dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych dni pracy, którą wykonywał w miesiącach, w których jednocześnie przebywał na zwolnieniu lekarskim pomimo faktu i wynagrodzenie jakie otrzymywał za dni przepracowane w przeliczeniu na cały miesiąc nie mogło być niższe niż minimalne wynagrodzenie. Podniósł, że art. 71 ust. 1 ustawy nie może być w tej sprawie podstawą prawną w wydaniu decyzji odmawiającej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wskazywał, że z akt sprawy wynika, że w czasie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w Urzędzie Pracy wykazał, że przepracował co najmniej 365 dni od których zleceniodawca zobowiązany był do obliczenia i opłacenia składek, spełniając tym samym niezbędne kryteria do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi przytaczając argumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując wydaną decyzję Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż podnosił skarżący. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, z zastrzeżenie art. 71 jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Warunkiem przyznania zasiłku w przypadku świadczenia usług jest aby podstawę wymiaru składek stanowiła kwota minimalnego wynagrodzenia. W przeciwnym wypadku, gdy kryterium to nie zostanie spełnione zasiłek taki przyznany być nie może. W spornym okresie w roku 2016 wysokość minimalnego wynagrodzenia wynosiła 1850 zł zaś w roku 2017 2000 zł. W odwołaniu od decyzji skarżący podnosił, że w czasie trwania umowy zlecenia z A Sp. z o. o. wypłacane wynagrodzenie nie było niższe od wynagrodzenia minimalnego za pracę w każdym roku, co zostało udokumentowane w zaświadczeniu wystawionym przez zleceniobiorcę. Dalej podnosił, że z uwagi na to, że czasowo przebywał na zwolnieniu lekarskim zleceniodawca zgodnie z przepisami przeliczał wynagrodzenie i odprowadzał składki. Skarżący stoi na stanowisku, że organ zaliczając ilość dni przepracowanych tylko dni z miesięcy, w których nie przebywał na stanowisku postąpił niezgodnie z prawem i nie przytoczył przepisów prawa. W decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym Wojewoda w zasadzie powtórzył jedynie uzasadnienie organu I instancji, w szczególności: przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, powołał wysokości minimalnego wynagrodzenia za lata 2016 i 2017 oraz stwierdził, że wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie w sierpniu 2016 roku oraz w miesiącach: styczeń, lipiec, wrzesień, październik, co daje łącznie 154 dni nie spełniając tym samym ustawowego wymogu 365 dni. W odniesieniu do pozostałych miesięcy organ II instancji ograniczył się stwierdzenia, że składki te nie przekroczyły wysokości minimalnego wynagrodzenia. Nadto powołał wyrok WSA w Opolu z 6 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Op 232/17. W ocenie Sądu uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody nie spełniło wymogów ustalonych w przepisach prawa. Przede wszystkim podkreślić należy, że oprócz podania, w których miesiącach wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne przekroczyła minimalne wynagrodzenie, w decyzji nie ma żadnych danych dotyczących wysokości wymiaru składek skarżącego w tych miesiącach. Dodatkowo, pomimo kwestionowania przez skarżącego zasadności decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy oprócz ogólnego stwierdzenia, że skarżący pozostałych miesiącach wysokość składek na ubezpieczenie społeczne nie przekroczyły wysokości minimalnego wynagrodzenia – również w żaden sposób nie wskazał w decyzji, w jakiej wysokości były to składki, a przecież te informacje muszą wynikać z treści uzasadnienia decyzji, a nie jedynie z akt administracyjnych. W przeciwnym wypadku zaskarżona decyzja nie poddaj się kontroli sądowej. Organ odwoławczy w przypadku wniesienia przez skarżącego konkretnych zarzutów nie mógł poprzestać jedynie na przytoczeniu przepisu ustawy po czym stwierdzić, że zasiłek skarżącemu się nie należy, gdyż interpretacja przepisów dokonana przez skarżącego jest błędna. Powinnością organu w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu wprost twierdzi, że nie rozumie dlaczego nie przyznano mu zasiłku było nie tylko przytoczenie przepisu prawa lecz wyjaśnienie, dlaczego skarżący nie może zsumować otrzymywanego wynagrodzenia z przyznawanym zasiłkiem chorobowym oraz do każdego miesiąca wskazać odpowiednie wyliczenie odprowadzanych składek i wypłaconego przez pracodawcę skarżącemu wynagrodzenia. Podkreślić należy art. 11 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy rozstrzyganiu spraw. Zasada przekonywania nie zostanie spełniona jeżeli organ pominie milczeniem, niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Motywy rozstrzygnięcia, w tym odniesienie się do żądań i twierdzeń strony, powinny się znajdować w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał jedynie pięć miesięcy które uwzględnił. Tym bardziej szczegółowo powinien wskazać skarżącemu w uzasadnieniu decyzji pozostałe miesiące, których nie zaliczył, ze szczegółowym uzasadnieniem, dlaczego miesięcy tych nie mógł zaliczyć (z powołaniem się na konkretne dokumenty i wyliczenia). Należy jeszcze raz podkreślić, że organ odwoławczy nie może ograniczyć swojego uzasadnienia tylko do powtórzenia treści uzasadnienia sporządzonego przez organ I instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, a w przedmiotowej sprawie organy powinny nadto wskazać wysokość wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w poszczególnych miesiącach, zwłaszcza w tych, w których nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia. Wskazać również należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie pełni jedynie roli kontrolnej nad decyzję organu I instancji ale także prowadzi postępowanie merytoryczne. W przypadku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, w tym przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 351/17, wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 445/12, wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2017 r., sygn. akt 493/17). W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że decyzja organu II instancji narusza art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji winny bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych, jako że wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Reasumując organ II instancji dokonał prawidłowej subsumpcji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c, lecz naruszył przepisy postępowania poprzez niezastosowanie zasad postępowania administracyjnego poprzez niepełne poinformowanie skarżącego o okolicznościach prawnych, wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi się kierował oraz uzasadnienie prawne. W związku z powyższym na podstawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.