II OSK 2042/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1097/18 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018r. w sprawie IV SA/Wa 1097/18 oddalił skargę T.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał , że decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności lokalizacji zakładu T. G. " [...]" w miejscowości [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. i J. W., M. i A.W. oraz P.W., SKO w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, Nr [...]uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o zgodności lokalizacji w/w zakładu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2243/16 oddalił skargę T. G. na ww. decyzję SKO w [...] z [...] czerwca 2016 roku, nr [...]. Wyrok stał się prawomocny w dniu 15 grudnia 2017 roku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] Wójt Gminy [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zgodności lokalizacji zakładu T. G. " [...]" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , ponieważ ustąpiły przyczyny jego zawieszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T.G.. Organ odwoławczy rozpoznając wniesiony środek odwoławczy wskazał, że nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Powołując art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. SKO w [...] uznało, że z przepisów tych wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania – tamujące rozpatrzenie sprawy głównej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na powyższe postanowienie. Podzielił argumentację SKO w [...]. Podkreślił, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Z tego względu w/w zaskarżone postanowienie SKO w [...] z [...] marca 2018 r. stwierdzające na podstawie art.134 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójta Gminy [...], którym podjął z urzędu zawieszone postępowanie , jest zgodne z prawem. Sąd stwierdził, że SKO w [...] (powinno być : SKO w [...] przyp. NSA) , wbrew żądaniu skarżącego, nie mogło przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłoby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Również brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. Kwestia prowadzenia dwóch tożsamych postępowań przez Wójta Gminy, o ile taki fakt rzeczywiście ma miejsce, powinien być wyjaśniony przez organ I instancji po podjęciu zawieszonego postępowania. Organ może dokonać oceny tożsamości prowadzonych postępowań i ewentualnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia jednego z nich na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj. - art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.97 § 2 k.p.a. polegające na podjęciu przez Wójta Gminy [...] z urzędu postępowania w sprawie zgodności lokalizacji przedsiębiorstwa, podczas gdy w związku z kasatoryjnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2234/16 postępowanie o takim samym przedmiocie i wobec takiej samej osoby jest już prowadzone; - art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.7,art.77, art.80 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów skarżącego dotyczących prowadzonych przez Wójta Gminy dwóch równoległych postępowań wobec tych samych podmiotów i o tym samym przedmiocie; - art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w z art.105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji gdy postępowanie w sprawie [...] stało się bezprzedmiotowe z uwagi na kasatoryjny wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 2234/16. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę orzeczenia w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał szerzej sprawy koncentrując się jedynie na dopuszczalności zażalenia. Skarżący wskazał, że w sprawie IV SA/Wa 2234/16 Sąd oddalił skargę T. G. na postanowienie SKO uchylające postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie zgodności lokalizacji zakładu T. G. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a NSA skargę kasacyjną odrzucił. Oznacza to, że Wójt Gminy [...] powinien przeprowadzić jeszcze raz postępowanie w tej sprawie, a nie w nowej sprawie w tym samym przedmiocie i pod nową sygnaturą, a mianowicie [...]. Wobec skarżącego prowadzone są zatem dwa postępowania administracyjne o różnych sygnaturach w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji powinien zbadać czy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania czego nie uczynił. Podjęcie zawieszonego postępowania już u samej podstawy nie powinno mieć miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie jest usprawiedliwiona. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w tej sprawie była zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydanego na podstawie art.134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zgodności lokalizacji zakładu T. G. "[...]" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a więc kwestia formalna dopuszczalności prowadzenia postępowania zażaleniowego. Tymczasem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że brak było przesłanek do podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien zbadać czy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie z uwagi na toczące się równolegle postępowanie administracyjne w tożsamej sprawie. Takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Jak wyżej to wskazano, przedmiotem tej sprawy była kwestia formalna dopuszczalności prowadzenia postępowania zażaleniowego, a nie dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem, w szczególności z art. 97 § 2 k.p.a., postanowienia organu I instancji o podjęciu zawieszenia postępowania. Sąd nie oceniał i nie miał ku temu podstaw by oceniać, czy zaistniały przesłanki do podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia. W myśl bowiem art. 101 § 3 k.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. Orzecznictwo w tym zakresie jest również ugruntowane (por. : wyrok z 25.10.2017 II SA/GL 711/17, wyrok z 15.12.2017 r. VII SA/Wa 533/17 CBOSA). Sąd pierwszej instancji słusznie wobec tego oddalił skargę na wyżej opisane postanowienie SKO w [...] wydane na podstawie art.134 k.p.a. Rozpatrzenie niedopuszczalnego w sprawie zażalenia skutkowałoby nieważnością, wydanego w konsekwencji jego rozpatrzenia, rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów skarżącego dotyczących prowadzonych przez Wójta Gminy dwóch równoległych postępowań wobec tych samych podmiotów i o tym samym przedmiocie trafnie stwierdzając, że kwestia prowadzenia dwóch tożsamych postępowań przez Wójta Gminy, o ile taki fakt ma miejsce, powinien zostać wyjaśniony przez organ pierwszej instancji po podjęciu zawieszonego postępowania i ewentualnie wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu jednego z nich na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Dla wyjaśnienia należy wskazać, że wprawdzie obecnie skarżący nie mógł w sposób odrębny zaskarżyć postanowienia o podjęciu przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego, ale nie oznacza to, że został on pozbawiony jakiejkolwiek możliwości kontroli stanowiska organu pierwszej instancji. Ma on przecież uprawnienie procesowe w postaci odwołania od decyzji wydanej przez ten organ, dzięki któremu może zakwestionować pogląd organu pierwszej instancji, a następnie (ewentualnie) zaskarżyć decyzję organu drugiej instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).