II SA/Gl 711/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi A. J. i P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Krajobrazu Urzędu Miejskiego w C. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta C. (dalej: Burmistrz C.) z dnia [...] r., nr [...] w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta C. wskazanym wyżej postanowieniem orzekł o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zawieszonego postanowieniem tego organu z dnia [...] r., a prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Zawieszenie postępowania nastąpiło ze względu na zaistnienie zagadnienia wstępnego, która to przeszkoda ustała po uzyskaniu postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] r. podjętego w kwestii uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. i P. J. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. postanowieniem z [...] r. utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy, podzielając stanowisko tego organu co ustąpienia przeszkody do prowadzenia dalej postępowania w sprawie wydania ww. decyzji. W skardze z 6 lipca 2017 r. wniesionej przez A. i P. J. (dalej: skarżący) podniesiono zarzuty dotyczące, w istocie rzeczy, postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie z zażalenia złożonego przez obecnych skarżących na postanowienie Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] r. Postanowieniem tym Kierownik Delegatury uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia ze względu na brak legitymacji skarżących, co wiązał z tym, że nie będąc inwestorami nie mają oni interesu prawnego. Jak wywodzą skarżący, skoro są właścicielami sąsiedniej działki, pozostającej w bezpośrednim oddziaływaniu obiektu planowanego przez inwestora, bowiem dojdzie do całkowitego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku stanowiącego ich własność , zlokalizowanego przy ul [...] w C., to tym samym są stronami tego postępowania. Tak właśnie, jako strony, potraktowani zostali przez Burmistrza i Konserwatora Zabytków oraz przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując tak jak w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. W myśl art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 340/13). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525960, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Natomiast podjęcie postępowania zażaleniowego w tej sprawie przez organ wyższej instancji oraz wydanie w jego wyniku postanowienia uznać przyjdzie za działanie o znamionach rażącego naruszenia prawa procesowego, które na gruncie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oceniane być powinno jako podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Najkrócej rzecz ujmując, organ zażaleniowy nie miał w tym przypadku kompetencji do merytorycznej kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania, co jednak uczynił z rażącym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 126 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.