II OSK 340/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1617/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 marca 2012 r. [...] S.A. wystąpiła do PINB dla m.st. Warszawy z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie dwóch nośników reklamowych na słupach metalowych, usytuowanych na granicy działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy [...] w W. z uwagi na fakt, że Spółka w dniu 12 stycznia 2012 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Złożenie tego wniosku stanowiło reakcję na obowiązek wynikający z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nałożony na Spółkę przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 101 i art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. zostało doręczone [...] S.A. w dniu 28 października 2011 r., a więc dwumiesięczny termin na przedłożenie wymaganych dokumentów upłynął w dniu 29 grudnia 2011 r. Skoro wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony przez Spółkę po upływie wyznaczonego terminu na przedłożenie dokumentów, to nie zaistniały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła Spółka [...] S.A. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Powołując się na brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., organ stwierdził, że ustawodawca przewidział możliwość wniesienia samodzielnego środka zaskarżenia tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania i odmowę podjęcia już zawieszonego postępowania, natomiast Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomimo nieprawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie podlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji I instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2012 r. wniosła spółka [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1617/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 141 § 1 k.p.a. prawo zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca w dacie skarżonego postanowienia), wprowadziła zmiany dotyczące zaskarżania postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3 k.p.a.). Przepis ten przed zmianami brzmiał: – "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Przyjmowano zatem, iż "w sprawie" oznacza, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Aktualne brzmienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a. to – "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." Zdaniem Sądu tekst przepisu jest precyzyjny, jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W obecnym stanie prawnym zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Nowelizacja przepisu § 3 art. 101 k.p.a. niewątpliwie miała służyć zasadzie szybkości postępowania administracyjnego jak i niedopuszczania do jego przewlekłości. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi – naruszenie art. 151 p.p.s.a. – nieuchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2012 r., co stanowi jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na tym, że WSA stwierdził, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i analizy orzecznictwa sądowego w kwestii wykładni art. 101 § 3 k.p.a. istnieje rozbieżność poglądów. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a., należy rozumieć ten przepis tak, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W komentarzach do K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej, prawa do wniesienia zażalenia upatruje się jeszcze w innych przypadkach. Przy rozważaniach w tej kwestii należy, jak się wydaje, wziąć w pierwszym rzędzie pod uwagę fakt nowelizacji § 3 art. 101 k.p.a., jego poprzednie i obecne brzmienie. Zmiana przepisów K.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu w § 3 art. 101 k.p.a., że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", musiała być spowodowana jakąś racjonalną przesłanką, mieć coś na celu. Nie można więc obecnie wykładać tego przepisu, tak jak przed zmianą przyjmując, że zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza: – postanowienie o zawieszeniu postępowania, – postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, – postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, – postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Takie rozumienie tego przepisu było uzasadnione w poprzednim jego brzmieniu, ale nie obecnie po zmianie. W obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn. że obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. Należy również zgodzić się z poglądem, że podobnie kwestia zawieszenia postępowania i środków zaskarżenia w tym zakresie, została uregulowana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w procedurze cywilnej (K.p.c.), na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (postanowienia NSA z: 23.05.2013 r., II OSK 1617/12, Lex nr 1370497, 18.06.2013 r., II OSK 2296/12, Lex nr 1356312, 22.01.2014 r., II OSK 1906/12, 11.03.2014 r., II OSK 2454/12, 17.04.2014 r., II OSK 2825/12). Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej, nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.