II OSK 2454/12

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2012 roku, sygn. akt II SA/Bk 68/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 listopada 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 68/12, oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Białymstoku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 2 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Białegostoku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia MPO spółce z o.o. w Białymstoku zezwolenia z dnia 11 października 2006 r. na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wnioskiem z 28 lipca 2011 r. MPO spółka z o.o. w Białymstoku zwróciła się o zawieszenie tego postępowania, z uwagi na to, że rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia zezwolenia uzależnione jest od zakończenia toczącego się postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia. Strona wskazała, że 29 czerwca 2009 r. zostało na jej wniosek wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z 11 października 2006 r. w zakresie wskazania dodatkowej instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W tej sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna, gdyż postępowanie to zostało zawieszone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 25 września 2009 r. z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie wstrzymania użytkowania składowiska odpadów w Karczach. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. W uzasadnieniu wskazano, iż nie istnieje związek pomiędzy toczącym się postępowaniem w sprawie zmiany zezwolenia a postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia, a tym samym nie występują przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia 2 listopada 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, argumentując, że wskazana przez Skarżącą kwestia wydania decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji będącej zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców Białegostoku nie wpływa na możliwość prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Decyzja o zmianie decyzji ostatecznej jest decyzją konstytutywną i w przypadku zmiany powoduje skutki na przyszłość, nie zaś wstecz. Ewentualna zmiana zezwolenia, w ocenie organu, nie będzie miała wpływu na ocenę wykonywania zezwolenia na przedsiębiorcę, a więc na treść decyzji, jaka zapadnie w przedmiotowej sprawie. MPO spółka z o.o. w Białymstoku w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie: - art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia; - art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta Białystok nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego W odpowiedzi na skargę SKO w Białymstoku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku dokonał oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podkreślił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniał element "zależności" rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego podstawę prawną decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, wynika, że jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, organ, który wydał zezwolenie, wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszania tych warunków. Jeżeli przedsiębiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania. Z powołanej regulacji, zdaniem Sądu, wynika jednoznacznie, że cofnięcie zezwolenia jest skutkiem stwierdzenia, że podmiot, który posiadał zezwolenie, nie wypełnia jego warunków. Jest to wystarczająca i w zasadzie jedyna materialno-prawna przesłanka, obligująca organ do wydania decyzji cofającej zezwolenie. Jeżeli fakt taki już zaistniał, to nie może go zmienić uzyskanie przez Spółkę decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w zakresie wskazania dodatkowej instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zakładając nawet, że będzie to decyzja pozytywna, może ona skutkować dopiero na przyszłość. W żaden sposób jej treść nie może zatem wpłynąć na przedmiot niniejszego postępowania. Oczekiwane rozstrzygnięcie w sprawie zmiany decyzji nie stanowi prejudykatu w przedmiotowej sprawie. Sąd nie stwierdził też, aby doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 §1 K.p.a. ponieważ organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego i nie mogło dojść do naruszenia uprawnień strony tego postępowania. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. MPO sp. z o.o. Białystok w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów i przyjęcie, że nie zaistniał element zależności rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a co za tym idzie, uznania iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na odbiór opadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta Białegostoku; art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organ administracyjny II instancji niewłaściwie zastosował art. 10 K.p.a. i przyjęcie, że nie miał obowiązku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezależnie od zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia wymienionego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, postanowienie NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 1899/13). Podobnie unormowana jest regulacja zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie z dnia 10 sierpnia 2011 r. Prezydenta Miasta Białegostoku skarżącej Spółce już nie przysługiwało. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne, a zatem skarga powinna być odrzucona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.