I OSK 1899/13

Dnia 5 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Suwałkach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 347/13, o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 347/13, odrzucił skargę M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Suwałkach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Suwałki, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł, we wznowionym postępowaniu, o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] października 2007 r. o zarejestrowaniu samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...] i odmowie zarejestrowania tego pojazdu. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. T. wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu wydania wyroku w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym z jej powództwa o nabycie rzeczy ruchomej w postaci przedmiotowego samochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zawiesiło postępowania odwoławczego. W postanowieniu zawarło pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie i pouczyło o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego na to postanowienie złożyła Małgorzata Topolska. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł dalej, że zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Dotyczy kwestii incydentalnej. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. prawo złożenia zażalenia na postanowienie przysługuje tylko w przypadku gdy tak stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Nowelizacja tego aktu normatywnego, dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła zmiany dotyczące zaskarżania postanowień wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. w art. 101 § 3 K.p.a. Przed zmianami wprowadzonymi tą nowelą przepis art. 101 § 3 miał następującą treść: "§ 3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na gruncie tej regulacji przyjmowano, że zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania, jak i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana dokonana wyżej powołaną nowelą grudniową ustaliła treść § 3 w sposób następujący: "§ 3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu pierwszej instancji treść tej regulacji należy odczytywać w ten sposób, że aktualnie – od dnia 11 kwietnia 2011 r. - zażalenie w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji, zdaniem Sądu, skoro od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, to skarga do sądu administracyjnego na takie postanowienie jest niedopuszczalna. Bez znaczenia dla dopuszczalności skargi pozostają pouczenia SKO, najpierw o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Były to bowiem pouczenia błędne, a takie nie mogą kształtować właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji nie mogą prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Suwałkach w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, a tym samym nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co doprowadziło do odrzucenia skargi. Zdaniem Prokuratora po nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że zażalenie przysługuje na każde postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, zatem w stosunku do rozstrzygnięć zarówno pozytywnych, jak i negatywnych, natomiast w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania jedynie w odniesieniu do postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Użycie w art. 101 § 3 K.p.a. określenia, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie oznacza, iż zażalenie można wnieść zarówno w przypadku zawieszenia postępowania, jak i odmowy zawieszenia, bowiem oba te rozstrzygnięcia mieszczą się w pojęciu załatwienia sprawy na takim etapie procesowym, na którym pojawia się kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie Prokuratora wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 K.p.a. przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Na poparcie takiego stanowiska autor skargi kasacyjnej powołał szereg orzeczeń, z których wynika, że postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania były kontrolowane na drodze sądowej (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. I OSK 2247/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2419/11). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zagadnieniem spornym w sprawie stała się dopuszczalność kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej co do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z treści art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 3 K.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jednakże obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Natomiast strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Z uzasadnienia projektu wyżej wskazanej ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2991/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. I OSK 2148/11, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12). W związku z powyższym za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle przedstawionej argumentacji należało przyjąć, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. W konsekwencji nietrafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 orzekł, jak w sentencji postanowienia.