I OSK 2148/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w sprawie ze skargi J. S. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 134 i art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. S. na postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 25 lutego 2011 r. o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto Łódź prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w (...). W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki wskazał, iż Starosta Łódzki Wschodni postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku na przedmiotowej nieruchomości. Następnie postanowieniem z dnia (...) lutego 2011 r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu niniejsze postępowanie, wskazując w jego uzasadnieniu na ustanie podstawy uzasadniającej jego zawieszenie. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie J. S.. W zażaleniu tym zarzucił naruszenie art. 97 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, pomimo wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2011 r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...)stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Wśród postanowień, na które przysługuje wskazany środek prawny, ustawa nie wymienia obecnie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazany przepis, w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wprawdzie w momencie wydania spornego postanowienia przez Starostę Łódzkiego Wschodniego przepis art. 101 § 3 K.p.a. przewidywał, iż stronie służyło zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, lecz organ drugiej instancji orzekał już na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania przez niego rozstrzygnięcia. Zobligowany był zatem uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce już po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji. Wojewoda podkreślił, że obowiązujący w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepis art. 101 § 3 K.p.a., nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem należało na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na takie postanowienie. Dodatkowo Wojewoda Łódzki zaznaczył, iż art. 142 K.p.a. przyznaje stronom postępowania prawo zażalenia niesamoistnego. Wyraża się ono w tym, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Na taką drogę kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wskazano również w uzasadnieniu projektu ustawy, którą znowelizowano przepis art. 101 § 3 K.p.a. W projekcie wyjaśniono, iż "ocena przeprowadzonego postępowania po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję)", a zatem "brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania" (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 2987). W skardze na powyższe postanowienie J. S. wniósł o jego uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: – art. 101 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 25 lutego 2011 r. o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto Łódź prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz J. S. oraz prawa własności budynku na nieruchomości położonej w (...) z uwagi na nowelizację wspomnianego przepisu, która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., w sytuacji, gdy art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji K.p.a. nie wyłącza możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania; – art. 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na wskazane postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy art. 6 K.p.a. wyraźnie obliguje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, do których uzasadnienie projektów ustaw się nie zalicza. Zdaniem skarżącego zarówno stanowisko Wojewody Łódzkiego, zaprezentowane w skarżonym postanowieniu, jak i dokonana przezeń interpretacja art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu po nowelizacji, jest błędna. Wspomniana nowelizacja w żaden sposób nie wyłączyła możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania, bowiem przepis art. 101 § 3 K.p.a. został zmieniony tylko w zakresie możliwości zażalenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała zaś bez zmian. Ponadto, z przepisu art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Z powyższych względów za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać twierdzenia Wojewody Łódzkiego, zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż obowiązujący w dniu orzekania przez Wojewodę Łódzkiego przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje prawa zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z przytoczonym przepisem koresponduje art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki oparł uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia na uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej, m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, argumentując, że ocena przeprowadzonego postępowania po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i w związku z tym brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Uzasadnienia projektów ustaw nie znajdują się w katalogu źródeł obowiązującego prawa wymienionego w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Jeśli więc intencją ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości zażalenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania, to winien temu dać wyraz w odpowiedniej stylizacji nowelizowanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z użytego w treści art. 101 § 1 K.p.a. sformułowania "postanowienie w sprawie zawieszenia" wynika, że forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", czyli zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania, podjęcia lub odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Artykuł 101 § 3 K.p.a. określa zakres prawa zażalenia na postanowienia. Zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji aktualność zachowała także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000, nr 4, poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały, na gruncie użytego w art. 101 § 3 K.p.a. sformułowania "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", zwrócono uwagę, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 K.p.a. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 K.p.a., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym przez organ wyższego stopnia oraz w postępowaniu sądowym przez sąd administracyjny. Podjęcie postępowania w tych wypadkach jest dopuszczalne, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jeżeli nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania wydatnie zwiększa zakres uprawnień procesowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez przyjęcie, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania naruszało przepis art. 101 § 3 K.p.a., co doprowadziło do uwzględnienia skargi, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni tego przepisu, a mianowicie nie dopuszczającej możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania skutkować musiałoby uznaniem skargi na niezasadną i jej oddalenie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101 § 3 K.p.a. (a w konsekwencji również art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a.) przez przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że na postanowienie organu o podjęciu zawieszonego postępowania przysługuje zażalenie, mimo iż po dniu 11 kwietnia 2011 r. nastąpiło ograniczenie prawa do zażalenia w tej mierze. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. wolą ustawodawcy jest, aby zażalenie przysługiwało na postanowienie zawieszające postępowanie i postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania ("postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie mieści się pośród wymienionych w art. 101 § 3 K.p.a. i świadczy to o tym, że zostało świadomie przez ustawodawcę wykluczone, co zapewne miało na celu przyspieszenie postępowania. Tak więc, postanowienie o podjęciu postępowania może być przez stronę zakwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji, czyli w trybie przewidzianym w kodeksie dla postanowień, na które zażalenie nie służy (art. 142 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 K.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Przed datą wejścia w życie wskazanej nowelizacji przepis art. 101 § 2 K.p.a miał następujące brzmienie "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Na gruncie tak skonstruowanego przepisu za trafne uznać należy poglądy doktryny, na które powołuje się Sąd I instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz). Jednak obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie wyraźnie wskazane postanowienie negatywne to należy przyjąć, że wykluczona została możliwość złożenia zażalenia na postanowienie pozytywne o podjęciu zawieszonego postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 K.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki /w:/ Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s, 648; A. Zieliński /w:/ Kodeks postępowania cywilnego, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, tom I, s. 963). Zaprezentowany pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12, z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2991/12, wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10). Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.