II OSK 543/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/10 w sprawie ze skargi Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2109/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy I. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. [znak [...]] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), i art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy (dalej Prezydent Warszawy) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nakładające na Prezydenta Warszawy karę pieniężną w wysokości 500 zł za 1 dzień zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku garażowego w Warszawie. Organ odwoławczy wskazał, że [...] marca 2009 r. do organu wpłynął wniosek, dotyczący pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. zawieszono to postępowanie na wniosek strony. Dnia [...] czerwca 2009 r. podjęto zawieszone postępowanie. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano [...] lipca 2009 r. Następnie organ I instancji wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Mazowiecki od okresu trwania całego postępowania odjął czas związany z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. i okres zawieszenia postępowania. W ocenie organu II instancji prawidłowo ustalono okoliczności podlegające odliczeniu od terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących nieodliczenia okresu zawiadomienia z dnia [...] maja 2009 r., informującego strony o złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania organ wskazał, że czas związany z oczekiwaniem na ewentualne uwagi stron są zwykłą czynność procesową. Odliczeniu nie powinien podlegać również czas związany z "wydaniem" akt inwestorowi i dodał, że w aktach brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten fakt. Znajduje się jedynie adnotacja, że [...] maja 2009 r. zostały odebrane 4 egz. projektu budowlanego. Nie można zakwalifikować jako opóźnienia spowodowanego z winy strony okresu od [...] maja 2009 r. do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. [...] czerwca 2009 r., gdyż strona miała prawo złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, co uczyniła [...] maja 2009 r. Natomiast organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania dopiero [...] czerwca 2009 r. Nie była to zatem czynność niezależna od organu. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że całe postępowanie trwało 106 dni. Po odjęciu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i 13 dni związanych z postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ww. ustawy i zawieszeniem postępowania organ odwoławczy stwierdził, że doszło do 1-dniowego przekroczenia terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 500 zł. Skargę na to postanowienie złożył Prezydent Warszawy, wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 i 80 k.p.a., i rażące naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że od 21 maja 2009 r. (data dwukrotnego awizowania korespondencji) do 28 maja 2009 r. organ oczekiwał na ewentualny sprzeciw stron postępowania. Wobec jego braku [...] czerwca 2009 r. zawiesił postępowanie. Dnia [...] czerwca 2009 r. organ podjął zawieszone postępowanie, a dnia [...] lipca 2009 r. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący organ stwierdził, że stanowisko o nieodliczeniu 7-dniowego terminu na złożenie zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego okres ten nie jest hipotetyczny, bo wyznacza uprawnienie strony do złożenia takiego środka odwoławczego. Skarżący stwierdził, że w przypadku złożenia zażalenia i niepodjęcia postępowania, wszystkie dokonane czynności byłyby nieważne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego, zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organy nie powinny były wliczać do 65 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ww. ustawy siedmiodniowego terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia (...), karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (...). W art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego ustawodawca wskazuje wprost, że do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże zatem z ostatecznym postanowieniem, które w tym przedmiocie uzyskało przymiot ostateczności. W konsekwencji oznacza to, że wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a więc niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie decyzji merytorycznych w przedmiocie pozwolenia na budowę. W świetle art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wskazać trzeba, że prawo strony do wniesienia zażalenia wynika wprost z przepisu prawa, to jest art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. prawo to winno być chronione przez organy prowadzące postępowanie. Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego uprzednio postępowania jest wprawdzie czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W świetle przedstawionego stanowiska za zasadny Sąd uznał zarzut skargi o wadliwości stanowiska organu ww. zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę pr. E. S. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wymieniony wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że procesowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa art. 35 ust. 8, niepodlegającym wliczeniu do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, ewentualnie na niewłaściwym zastosowaniu art. 35 ust. 8 w sytuacji, gdy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana następnego dnia po podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazując na powyższą podstawę, na podstawie art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut, autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie budzi wątpliwości, że zasadniczym celem regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego było zapewnienie realizacji podstawowej w procedurze administracyjnej, a szczególnie istotnej w procesie budowlanym, zasady szybkości postępowania. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych. Określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 tego artykułu. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które na podstawie przepisów prawa winny być dokonane w toku postępowania. Te bowiem zostały uwzględnione przez ustawodawcę przy określaniu terminu, w jakim winien być rozpoznany wniosek o pozwolenie na budowę. Postanowienia, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Wniesienie zażalenia zgodnie z art. 143 k.p.a. nie wstrzymuje wykonania postanowienia, a organ, który wydał to postanowienie, może jedynie wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Nie można zgodzić się z poglądem, że po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w każdym przypadku niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania i wydawanie decyzji merytorycznych w przedmiocie pozwolenia na budowę, a organ winien oczekiwać na upływ terminu dla strony do wniesienia zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania np. także wówczas, gdy podjęcie postępowania następuje na żądanie strony, na wniosek której postępowanie to było zawieszone. Nie można więc uznać by termin do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania był terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie okres od dnia [...] czerwca 2009 r. (tj. od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) do dnia [...] czerwca 2009 r. (tj. do dnia podjęcia postępowania) odliczono jako okres zawieszenia postępowania, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana już [...] lipca 2009 r. W tej sprawie kwestia oczekiwania na uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania pozostawała bez wpływu na czas trwania tego postępowania. Dlatego nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że termin do wniesienia ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie powinien być wliczony na podstawie art. 35 ust. 8 do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewody Mazowieckiego zostały wydane z naruszeniem tych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego M. P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie na rzecz Prezydenta Warszawy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżący kasacyjnie powołał jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i postawił tylko zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut tak skonstruowany okazał się niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że okres, w jakim strona mogła, stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. (w jego brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r.), wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie pozwalał organowi na załatwienie sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia. Okres zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, obejmował okres od daty zawieszenia postępowania do daty ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że termin 7 dni, przewidziany dla strony postępowania administracyjnego na wniesienie zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego przez ten organ postępowania, podlegał na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego odliczeniu od 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 omawianej ustawy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Okres, w jakim strona mogła wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wyłączał możliwość efektywnego, rzeczywistego działania organu w tym okresie i uniemożliwiał mu załatwienie sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.02.2012 r., II OSK 2410/10). Okres ten, jako przewidziany prawem, winien był być odliczony od 65 dni, określonych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, bo jego bieg był niezależny od organu, jednocześnie zaś mógł spowodować opóźnienie w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.11.2011 r., II OSK 1589/10, Lex 1070353; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5.5.2010 r., VII SA/Wa 342/10, Lex 676078; 28.9.2010 r., VII SA/Wa 959/10, Lex 760179). W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego stanowi superfluum ustawowe - niepotrzebne i dosłowne powtórzenie treści art. 35 § 5 k.p.a. (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C. H. Beck 2011, s. 450-451 nb 13). Nie ma zatem powodu, by przesłanki z obu tych – jednobrzmiących – przepisów, rozumieć odmiennie. Skoro w okresie do 11 kwietnia 2011 r., z § 3 art. 101 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie przysługiwało zażalenie (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.5.2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 137, z aprobująca glosą P. Piszczka, OSP 2002, nr 9, poz. 116), to skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiązał z postanowieniem, które w tym przedmiocie uzyskało przymiot ostateczności. Oznaczało to, że wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe było wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a więc niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie decyzji merytorycznych w przedmiocie pozwolenia na budowę. Analizując art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należy wskazać, że prawo strony do wniesienia zażalenia wynikało wprost z ówczesnego brzmienia przepisu prawa (art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a.). Prawo to winno być chronione przez organy prowadzące postępowanie (art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a.). Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego uprzednio postępowania jest wprawdzie czynnością, która nie wstrzymuje biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym niemniej nie można przyjąć - tak jak to uczyniły organy obu instancji - że procesowy termin 7 dni do wniesienia zażalenia na to postanowienie, nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okazała się być prawidłowa. Wyrok Sądu I instancji nie jest także dotknięty błędem w subsumcji, skoro art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zastosowany został prawidłowo (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2012 s.446-447 uw. 3, 4). Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w stanie prawnym, zaistniałym od 11 kwietnia 2011 r., z uwagi na obecne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a., nadane przepisem art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.), na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zażalenie nie przysługuje. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na racjonalność prawodawcy, który wyraźnie zmienił uprzednie brzmienie § 3 art. 101 k.p.a. ("Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie") oraz rozróżnienie między postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania a postanowieniem o podjęciu [zawieszonego] postępowania (w § 1 art. 101 k.p.a., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 17 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. nr 6, poz. 18 ze zm.). Z tego względu należy przyjąć, że podlegający odliczeniu od 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) okres zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego kończy się w dniu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego, jeśli podjęcie postępowania nastąpiło nie wcześniej niż dnia 11 kwietnia 2011 r. (powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.02.2012 r., II OSK 2410/10). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.