II OSK 2825/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 472/12 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi R. R., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2008 r. M. M. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego, na działkach nr [...] i [...], położonych w C. przy ul. S. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydent Miasta Częstochowy z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie zawieszenia na wniosek R. R. (właściciela działki nr [...]) postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w tej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkowałoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w C. toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr [...] nie ma znaczenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia ta może mieć znaczenie dopiero w sprawie o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 911/10) oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r., podzielając stanowisko zaprezentowane przez organy w zakresie braku podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a, wskazując, że przed Sądem Rejonowym w C. I Wydział Cywilny toczy się postępowanie w przedmiocie ustanowienie służebności wejścia do klatki schodowej znajdującej się na działce inwestora (nr [...]). Wydanie wyroku w postępowaniu cywilnym i ustanowienie służebności będzie istotne dla sprawy, gdyż złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewiduje zabudowę w granicy, co w ocenie wnioskodawcy nie będzie dopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Częstochowy, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie o ustalenie warunków organ nie bada zagadnień związanych z własnością nieruchomości. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia jest fakt rozpatrzenia wniosku skarżącego o tożsamej treści postanowieniem Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymanym w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.. Skarga na postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. została oddalona wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 911/09. Tym samym kwestia zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez skarżącego została już prawomocnie rozstrzygnięta. Z tego względu kwestia ta nie może być ponownie badana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uchylając zaskarżone postanowienie, stwierdził, że skarżący po raz drugi wystąpił o zwieszenie postępowania, wszczętego na wniosek M. M., o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach [...] i [...] położonych przy ulicy S. [...] w C. Pierwszy wniosek z dnia 22 grudnia 2008 r., w którym jako powód zawieszenia podano toczące się przed Sądem Rejonowym w C. postępowanie w przedmiocie ustalenia treści służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] został rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Częstochowy odmownie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., a skargę na te rozstrzygnięcia oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 911/09. Drugi wniosek skarżącego z dnia 24 stycznia 2011 r. o zawieszenie tego postępowania jako podstawę wskazuje toczące się postępowanie w sprawie ustanowienia służebności wejścia do klatki schodowej budynku znajdującego się na działce o nr [...]. Wniosek z dnia 24 stycznia 2011 r. jest kolejnym, nowym wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z tego względu wymaga merytorycznego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że pierwszy i drugi wiosek o zawieszenie postępowania są tożsamej treści i wskazują tę samą przyczynę zawieszenia postępowania. Ponadto organ odwoławczy, wydając postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, uchyla je w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie umarza postępowanie pierwszej instancji albo może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając jedynie zaskarżone postanowienie nie załatwił sprawy w całości, gdyż nadal do rozpatrzenia pozostał wniosek złożony przez skarżącego o zawieszenie postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a w związku z §12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem skarżącego wadliwie przyjęto, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w C. (sygn. akt [...]) w sprawie ustanowienia na rzecz skarżącego służebności przechodu i przejazdu przez działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Zezwolenia na budowę w granicy nieruchomości skarżącego może prowadzić do naruszenia jego prawa wynikającego ze służebności obciążającej działkę nr [...]. Na budowę w granicach działki zezwala się już w decyzji o warunkach zabudowy. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy. Przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że wadliwie przyjęto, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia służebności przechodu przez działkę, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zarzuty te nie mogą odnieść skutku, albowiem okoliczność ta nie stanowiła podstawy uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie została uchylona z dwóch powodów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny istotnych okoliczności sprawy, albowiem błędnie przyjął, że pierwszy i drugi wniosek o zawieszenie postępowania są tożsamej treści i wskazują tę samą przyczynę zawieszenia postępowania. Po drugie, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. Natomiast to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 911/09 odnośnie znaczenia ustanowienia służebności gruntowej w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy nie oznacza, że stanowisko to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższych względów wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest prawidłowy z tej przyczyny, że zażalenie na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w ogóle nie przysługuje. Podstawę rozpoznania zażalenia przez organ drugiej instancji stanowi ustalenie o jego dopuszczalności. W tej sprawie nie było podstaw do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydent Miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2011 r., albowiem takie zażalenie nie przysługiwało skarżącemu. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencje zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 K.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona ze tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12. Podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie obejmuje postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10). Treść art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zbliżona jest do art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. W doktrynie procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Stanowisko, że w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, postanowienie NSA z dnia 18 października 2013 r., II OSK 1175/12). Mając na uwadze, że nie ma wystarczających podstaw prawnych, żeby zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a w związku z §12 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, z tego powodu, że uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie uchylające postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, a także okoliczność, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe również z tej przyczyny, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia nie przysługuje, należało oddalić skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.