II OSK 1906/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/11 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1906/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 stycznia 2012 r. (VII SA/Wa 2272/11) oddalił skargę B. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w wyniku następujących ustaleń. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...], wydanym [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim wszczął na wniosek L. Z. postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych, zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w m. C., gm. C., będącej własnością B. P., o czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r., B. P. zwróciła się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania, wskazując jako podstawę zawieszenia okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym w N. toczy się postępowanie o zasiedzenie przez B. P. gruntu, zlokalizowanego na granicy działek [...] oraz [...]. W ocenie B. P. postępowanie to doprowadzi w istocie do sądowego ustalenia przebiegu granicy działek, które znacząco wpłynie na ocenę usytuowania obiektów budowlanych względem działek. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, iż nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 Kpa, w szczególności zaś przesłanka o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, która mogłaby skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowym o zasiedzenie "pasa gruntu na styku działek [...] oraz [...]" a postępowaniem prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działek o nr ew. [...] i [...] w m. C. Powyższe uzasadnione jest tym, iż organ powiatowy może wydać decyzję w sprawie w której toczy się przedmiotowe postępowanie na podstawie aktualnych danych co do przebiegu działek oraz osób, które posiadają do nich tytuł prawny. Tocząca się sprawa o zasiedzenie nieruchomości nie jest przeszkodą do wydania rozstrzygnięcia przez organ powiatowy, dla którego niezbędną informacją, aby wyjaśnić i zakończyć przedmiotową sprawę nie jest przebieg działek, w stosunku do których toczy się spór o zasiedzenie, lecz legalność zrealizowania przedmiotowych obiektów, bądź ich stan techniczny. Z tego powodu w ocenie organu możliwym jest wydanie decyzji w sprawie, pomimo toczącego się postępowania przed sądem cywilnym o zasiedzenie. Kwestia zasiedzenia nieruchomości może mieć znaczenie, ale jedynie dla ustalenia stron postępowania. Jednakże w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w I instancji, w zakresie ustalenia stron postępowania, prawidłowo oparł się na danych pozyskanych z informatycznej bazy ewidencji gruntów powiatu nowodworskiego, gdzie znajduje się rejestr gruntów dla właściwych działek ze wskazaniem ich właścicieli. Organ nadzoru budowlanego jest związany danymi znajdującymi się w takim rejestrze. Dopóki wpis własności nie zostanie wzruszony bądź w drodze procesu, czy przez nowy wpis dokonany po ewentualnym zasiedzeniu nieruchomości, dotychczasowy wpis zarówno w rejestrze gruntów, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jest obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą. Dlatego też organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie, a nawet zakończyć je poprzez wydanie decyzji merytorycznej, w oparciu o dane jakimi dysponuje na chwilę obecną. Nawet gdyby kwestia zasiedzenia spornego pasa gruntu miała chociażby niewielkie znaczenie w przedmiotowej sprawie, to i tak samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej i wydanie decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez brak rozpoznania istoty spraw oraz brak podania podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz nierozpoznanie zarzutu, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] lipca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB-u w Nowym Dworze Mazowieckim, z [...] maja 2011 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych usytuowanych na granicy działek [...] i [...] z działką [...] - do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego w przedmiocie zasiedzenia pasa gruntu na granicy w/w działek. W ocenie Sądu I instancji ustalenia i ocena prawna dokonana przy rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania jest prawidłowa a wydane postanowienia zgodnie z prawem. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. takiej sytuacji, w której w danym postępowaniu głównym nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, dopóki inny organ w odrębnym postępowaniu nie wypowie się w tym przedmiocie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zagadnienie wstępne powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, należeć do innego organu lub sądu oraz musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Przede wszystkim jednak musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu I instancji organy rozstrzygające wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego obiektów na działce [...] i [...] a wynikiem toczącej się sprawy o zasiedzenie. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest niedopuszczalne. Przy czym dodatkowo Sąd podnosi, że nawet samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r. IV SA/Wa 2164/07, Lex 477571). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Skarżąca oparła na przesłance art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracyjny naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zarzucono także naruszeniu przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wadliwe uzasadnienie wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a także wadliwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwy jest pogląd Sądu I instancji co do rozumienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., według którego zagadnienie wstępne ma miejsce jedynie w przypadkach, gdy w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 p.p.s.a. - jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Art. 189 p.p.s.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podobnie unormowana jest regulacja zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez organy instancji obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] maja 2011 r. Skarżącej już nie przysługiwało. Skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 23.05.2013 r., II OSK 1617/12, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu od skargi wyda Sąd I instancji.