II OW 24/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia 7 marca 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w [...] przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 7 marca 2018 r. Starosta [...] (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w [...], a Starostą [...] i wskazanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. odcinków rowów oznaczonych symbolami R-C i R-C1 położonych w miejscowości O. oraz sprawy dotyczącej ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu melioracyjnego R-H1 położonego w miejscowości W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działając na podstawie art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), Starosta [...] w dniu 5 stycznia 2018 r. przekazał Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarządowi Zlewni w [...] sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Przekazał również akta sprawy znak: [...] dotyczące ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. odcinków rowów oznaczonych symbolami R-C i R-C1 położonych w miejscowości O. oraz sprawy znak: [...] dotyczące ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu melioracyjnego R-H1 położonego w miejscowości W., które zostały wcześniej zawieszone. Działając na podstawie art. 545 ust. 4 Prawa wodnego Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] w Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie przekazała według właściwości akta ww. spraw Staroście [...]. W uzasadnieniu wskazała, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, nie wymienionych w art. 545 ust. 1-3 ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Ponadto poinformowała, że art. 545 ust. 5 Prawa wodnego znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie wnioskodawcy powyższe stanowisko jest błędne. Jak wynika z treści art. 545 ust. 5 Prawa wodnego organy, które po wejściu w życie ustawy utraciły właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, miały obowiązek niezwłocznie przekazać sprawy wszczęte i niezakończone nowym organom właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych był starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustawa wskazywała również organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych tj. starostów, jako organy orzekające w sprawach prowadzonych na podstawie art. 64a, art. 77 i art. 133 ww. ustawy, a więc m. in. spraw dotyczących ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które zostały przekazane Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie Zarządowi Zlewni w [...]. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] zaprzeczył wszelkim wyraźnie nieprzyznanym twierdzeniom zawartym we wniosku. Ponadto stwierdził, że tutejszy organ nie zaprzecza stanowi faktycznemu sprawy opisanemu we wniosku. Jednakże ten stan faktyczny nie upoważnia do twierdzeń, że właściwym do załatwienia sprawy jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Zdaniem Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z opisu stanu faktycznego sprawy wynika, że dotyczy ona ustalenia szczegółowych zakresów terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. odcinków rowów oznaczonych symbolami R-C i R-C1 położonych w miejscowości O. oraz sprawy dotyczącej ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu melioracyjnego R-H1 położonego w miejscowości W. Sprawy opisane powyżej nie wymagają zgody wodnoprawnej w tym pozwolenia wodnoprawnego o którym mowa w art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Skoro sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia wodno prawnego, a wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2018 r. to zastosowanie w tejże sprawie znajdują przepisy dotychczasowe tj. ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne co oznacza, że sprawa winna być zakończona przez właściwego Starostę zgodnie z art. 545 ust. 4 "nowej" ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Ww. sporami są sytuacje prawne, w których co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wydając swoje orzeczenie, bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny aktualny na dzień orzekania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. sygn. I OW 210/11). Z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z opowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] wynika, że istotą sporu jest ustalenia szczegółowych zakresów terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. odcinków rowów oznaczonych symbolami R-C i R-C1 położonych w miejscowości O. oraz sprawy dot. ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych tj. rowu melioracyjnego R-H1 położonego w miejscowości W. W piśmiennictwie wskazuje się, że melioracje wodne wiążą się przede wszystkim z regulowaniem stosunków wodnych w gruntach. Ponieważ zabiegi melioracyjne z natury swej dotyczą tylko określonego rodzaju gruntów (np. zabagnionych, podmokłych), jednocześnie zaś przynoszą bezpośrednie i trwałe korzyści gospodarcze w postaci zwiększonej zdolności produkcyjnej zmeliorowanego gruntu, oznacza to, że jedną ze stron w stosunkach melioracyjnych są zawsze określone grupy zainteresowanych. Rozmiar prac melioracyjnych oraz procesy przyrodnicze zachodzące nieprzerwanie w urządzeniach wodnych (zarastanie, zamulanie rowów melioracyjnych) powoduje, że istnieje skierowany do właścicieli gruntów obowiązek utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych. Obowiązek ten musi być wykonany w sposób ciągły i zespołowy. Urządzenie melioracji wodnej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, z tego powodu wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Niewykonywanie obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych w postaci rowu powoduje, że urządzenie to przestaje pełnić swoje funkcje. Melioracje wodne w rolnictwie realizowane są z reguły na podstawie udziału zainteresowanych (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia prawne melioracji wodnych w rolnictwie, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1959. s. 185-186). Z akt sprawy wynika, że odcinki rowów oznaczonych symbolami R-C i R-C1 położone w miejscowości O. oraz rowu melioracyjnego R-H1 położonego w miejscowości W. służyły regulacji stosunków wodnych, czyli pełnił funkcję urządzeń melioracji wodnych. Na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. urządzenia melioracji powinny być traktowane jako kategoria prawnie jednolita, mimo wielości spełnianych funkcji. Zadaniem melioracji wodnych jest regulowanie poziomu wilgoci glebowej upraw rolnych i leśnych, a pośrednio zapobieganie erozji gleb. Niezbędnym warunkiem sprawnego działania systemu melioracyjnego jest jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja. Większość negatywnych skutków związanych z niewykonywaniem lub nienależytym wykonywaniem obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych wynika z nieprawidłowej eksploatacji urządzeń i braku ich konserwacji. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że istnieje konieczność utrzymania tzw. dwustronnego systemu melioracyjnego, na który składa się jedność obu kierunków melioracji: nawodnienia i odwodnienia (zob. Z. Mikulski, Gospodarka wodna, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998, s. 98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na wstępie wskazać należy, że ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) zrezygnowała z istniejącego dotychczas podziału na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i wprowadziła pojęcie urządzeń melioracji wodnych, którego definicja znajduje się w art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 197 ust. 1 ww. ustawy, urządzeniami melioracji wodnych są: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 2) drenowania, 3) rurociągi,4) stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, 5) ziemne stawy rybne,6) groble na obszarach nawadnianych, 7) systemy nawodnień grawitacyjnych, 8) systemy nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195 tej ustawy. Sprawy dotyczące ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych w postaci rowu melioracyjnego nie wymagają zgody wodnoprawnej w tym pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Zgodnie z art. 205 ww. ustawy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne). Ustawodawca w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie nałoży na Wody Polskie utrzymywania urządzeń melioracji wodnych. Skoro niniejsza sprawa objęta wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2018 r., to zastosowanie mają przepisy dotychczasowe czyli ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). W konsekwencji sprawa powinna być zakończona przez właściwego starostę. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Art. 545 ust. 4 zmieniony przez art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 28 lutego 2018 r. (Dz.U.2018.710) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r. W niniejszej sprawie właściwość organu I instancji nie uległa zmianie, a zatem mają zastosowanie przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. dokonanej przez wnioskodawcę we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Norma prawna wynikająca z art. 545 ust. 5 dotyczy wyłącznie spraw objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a nie również spraw pokrewnych. Art. 545 ust. 5 wyraźnie stanowi o utracie właściwości do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Z treści tego przepisu nie można wywodzić obowiązku niezwłocznego przekazania spraw wszczętych i niezakończonych organom właściwym w innych sprawach (pochodnych), które nie wymagają obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W orzecznictwie na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ugruntowany był pogląd, który zachowuje aktualności w niniejszej sprawie, według którego wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dokonując wykładni art. 9 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z art. 122 ust. 1 pkt 3 p.w. należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest niewątpliwie zapobieganie sytuacji, gdy przebudowa urządzenia wodnego mogłaby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, np. gdyby rów melioracyjny na skutek działań inwestora przestał pełnić rolę urządzenia polepszającego zdolności produkcyjne gleby Nie ma natomiast żadnych powodów by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył prac, które zmierzają wyłącznie do zachowania dotychczasowych funkcji użytkowych urządzenia wodnego i nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. II OSK 414/16, LEX 2425514). Wykładnia art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne dokonana przez wnioskodawcę jest ponadto sprzeczna z systematyką przepisów zawartych w tym artykule. Zasadniczym celem regulacji umieszczonej w art. 545 jest wyłączenie rodzaju spraw wymienionych w ust. 1,2,3 i 4 spod kompetencji nowego organu administracji tzn. Wód Polskich. W konsekwencji tego założenia przyjętego przez ustawodawcę sprawy wymienione w tych przepisach rozstrzygane powinny być według przepisów dotychczasowych przez organy w nich wskazane. Ustawa z 20 lipca 2017 r. zniosła organ w postaci Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekształciła urząd obsługujący ten organ (Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej) w jednostkę organizacyjną państwowej osoby prawnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, wraz ze strukturą organizacji wewnętrznej. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.