VII SA/Wa 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w związku z odwołaniem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] września 2017 r., [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w paterze, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] z obr. [...] wraz z murkiem oporowym, zjazdem, drogą dojazdową i dojściami na działkach nr ewid. [...], [...] z obr. [...] przy al. W. al. gen. W. w W. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 25 lutego 2016 r., decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia września 2017 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola dopuszczalności odwołania (bądź zażalenia) jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Z art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalności odwołania", należy przypisać cechę ogólnej. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy, badając kwestię dopuszczalności odwołania, nie wchodzi w ocenę jego zasadności. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie, w sensie prawnym, przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na jego niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po strome określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi, reprezentującemu [...], nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...], [...], [...] z obr. [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., 3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał przymiot strony, 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione, czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel gruntu oznaczonego jako działki ewid. nr [...], [...], [...] z obr. [...], położone przy al. W.j/al. gen. W. w W. Skarżący wyjaśnił, że we wniesionym odwołaniu wyraźnie wskazano na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją z dnia [...] września 2017 r. z przeznaczeniem (celem) i zagospodarowaniem nieruchomości wynikającym z umowy użytkowania wieczystego. Zatem argumentacja zawarta w odwołaniu odnosiła się do kwestii związanych z przeznaczeniem nieruchomości, co zdaniem skarżącego jednoznacznie wskazuje, że w sprawie Prezydent [...] działał jako właściciel nieruchomości, na której realizowana miała być sporna inwestycja. przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Skarżący ponadto podkreślił, że właścicielem działek sąsiadujących z działkami ewid. nr [...], [...], [...] z obr. [...] na których planowana jest sporna inwestycja, a mianowicie działek ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obr. [...], jest Miasto [...], którego interesy w zakresie uprawnień właścicielskich reprezentuje prezydent [...]. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, również wynika legitymacja procesowa przysługująca Prezydentowi, bowiem realizuje on uprawnienia właścicielskie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla "W." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w paterze, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] z obr. [...] wraz z murkiem oporowym, zjazdem, drogą dojazdową i dojściami na działkach nr ewid. [...], [...] z obr. [...] przy al. W./al. W. [...] w W. Zważyć przy tym należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Stosując przepis art. 134 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca – Miasto [...] nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla "W." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Kwestią zasadniczą pozostaje, że Prezydent [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora i właściciel działek sąsiadujących z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu podkreślono, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu, a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ, a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15). Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, jeśli skarżący - Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta [...] (jako organu reprezentującego Miasto [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2664/17). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302).