II OSK 2622/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 51/17 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie wydania orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta O. na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 51/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Spółki z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie wydania orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. "A." Spółka z o.o. z siedzibą w O. (zwana dalej Spółką), wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. domagając się: a) stwierdzenia bezczynności w sprawie z wniosku Spółki o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O.-S. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr: (...) obr. ... oraz działka nr ... obr. ... w O.; b) zobowiązania Wójta Gminy C. do wydania rozstrzygnięcia w opisanej wyżej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego bezczynność Prezydenta Miasta O.; c) stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta Miasta O. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta O. na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywien z tytułu bezczynności w maksymalnej wysokości przewidzianej tym przepisem; e) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 20 grudnia 2013 r. do Prezydenta Miasta O. wpłynął wniosek Spółki o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero w dniu 31 stycznia 2014 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wystąpił do organów współdziałających o wydanie opinii. Postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. Prezydent stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i zawiesił postępowanie do czasu sporządzenia raportu. W dniu 4 sierpnia 2014 r. podjęto postępowanie i wystąpiono do organów współdziałających o uzgodnienia. W dniu 11 czerwca 2015 r. organ opublikował obwieszczenie o zakończeniu postępowania oraz przygotowaniu projektu decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Decyzję odmowną Prezydent wydał w dniu 6 lipca 2015 r., która po wniesieniu od niej odwołania została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej w skrócie SKO) z dnia 6 listopada 2015 r. uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od początku lutego 2016 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej w skrócie RDOŚ) o uzgodnienie, zaś do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej w skrócie PPIS) o wydanie opinii. W dniu 3 marca 2016 r. Prezydent obwieścił o zakończeniu zbierania dowodów i prawie wypowiedzenia się. W dniu 30 marca 2016 r. wydał po raz kolejny decyzję odmową wskazując na jej niegodność z planem. SKO po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. uchyliło decyzję Prezydenta stwierdzając zgodność inwestycji z planem. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. organ zwrócił się do Spółki z pytaniem, czy nadal podtrzymuje wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji środowiskowej. Organ poinformował Spółkę, że zleci urbaniście sporządzenie opinii co do zgodności inwestycji z planem. Do dnia wniesienia skarg sprawa nie została załatwiona, a organ nie podejmuje czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Spółka pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. wniosła do SKO zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta O., które nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nie zgadza się z podniesionymi w niej zarzutami. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie już dwukrotnie wydawane były decyzje administracyjne. Decyzja nr ... z dnia 6 lipca 2015 r. miała charakter odmowny z uwagi na negatywne stanowisko RDOŚ. SKO uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 30 marca 2016 r. została wydana decyzja nr ... odmowna z uwagi na brak zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami planu miejscowego. Decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. SKO uchyliło i tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że inwestycja jest z zgodna z zapisami planu. W dniu 7 października 2016 r. ogłoszono zaproszenie do składania ofert na sporządzenie opinii urbanistycznej w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami planu. Pismem z dnia 24 października 2016 r. zawiadomiono strony o przystąpieniu do wyłonienia wykonawcy opinii. W dniu 21 października 2016 r. dokonano wyboru oferty i z tym dniu podpisano umowę. W dniu 20 grudnia 2016 r. wpłynęła opinia biegłej sądowej G. G. W związku z tym zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. i obwieszczeniem opublikowanym z w dniu 11 stycznia 2017 r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w terminie do 1 lutego 2017 r. W dniu 30 stycznia 2017 r. wpłynął wniosek Stowarzyszenia "Z.", występującego na prawach strony w tym postępowaniu, o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie decyzji nr ... z dnia 18 lipca 2012 r. W dniu 1 lutego 2017 r. wpłynęły uwagi tego Stowarzyszenia. Prezydent wskazał, że aktualnie analizowana jest dokumentacja zgromadzona w sprawie, rozpatrywany jest wniosek o zawieszenie postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził stanu bezczynności bowiem w ocenie Sądu organ w przepisanym terminie podejmował czynności prawnie dopuszczalne i skargę oddalił. Sąd argumentował, że po otrzymaniu w dniu 26 lipca 2016 r. decyzji SKO z dnia 22 lipca 2016 r. nr ..., uchylającej decyzję nr ... Prezydenta Miasta O. z dnia 30 marca 2016 r. i przekazującej sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ w dniu 9 sierpnia 2016 r. dokonał obwieszczenia o wydaniu przez organ drugiej instancji ww. decyzji wskazując, że po upływie 14 dni doręczenie tej decyzji uznaje się za dokonane. Następnie pismem z dnia 31 siepania 2016 r. zwrócił się do pełnomocnika Spółki o wyjaśnienie, czy Spółka podtrzymuje wniosek z dnia 20 grudnia 2013 r. i czy dane zawarte w tym wniosku są nadal aktualne. Po otrzymaniu w dniu 19 września 2016 r. potwierdzającej odpowiedzi organ pismem z dnia 6 października 2016 r. wszczął procedurę ofertową dla sporządzenia opinii urbanistycznej w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Po otrzymaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. opinii sporządzonej przez mgr. inż. arch. G. G., organ na podstawie art. 10 i 49 K.p.a. obwieszczeniem i pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. zawiadomił strony postępowania, w tym Spółkę o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni zebranym w sprawie materiałem dowodnym i możliwości składania uwag i żądań. W dniu 30 stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia "Z." o zawieszenie przedmiotowego postępowania, zaś w dniu 1 lutego 2017 r. uwagi tego stowarzyszenia do prowadzonego postępowania w sprawie budowy zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O.-S. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ powiadomił pismem i obwieszczeniem z dnia 9 stycznia 2017 r. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się do całości zgromadzonej dokumentacji. Obwieszczenie to było wywieszone w dniach od 11 stycznia 2017 r. do dnia 25 stycznia 2017 r. Oznacza to, że po upływie terminu do składania uwag i wniosków do materiału dowodowego przez strony postępowania organ winien wydać decyzję administracyjną. Tymczasem Spółka przed upływem tego terminu złożyła w dniu 17 stycznia 2017 r. skargę na bezczynność organu, a więc przedwcześnie. W ocenie Sądu z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że ani w dacie wniesienia skargi, ani w toku postępowania administracyjnego organ nie pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu sprawy objętej wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. Zatem przedmiotowa skarga na bezczynność Prezydenta Miasta O. jako przedwcześnie wniesiona okazała się niezasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że Prezydent Miasta O. w dniu 6 kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr ... o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przez Spółkę przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez stwierdzenie, że Prezydent Miasta O. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w najwyższej przewidzianej przepisami wysokości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." zarzucono naruszenie: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 1b i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 133 oraz w związku z art. 35 § 1 i 3 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej skutkujące oddaleniem skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności prowadzące do stwierdzenia o bezczynności Prezydenta Miasta O., podczas gdy analiza jej stanu faktycznego i prawnego nie uzasadnia takiego stanowiska oraz poprzez zaniechanie orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta O. grzywny i zaniechanie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; 2) art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 141 § 4 i 133 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania orzeczenia oraz błędnym ich ustaleniu, w tym nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nie uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało przyjęciem za podstawę zaskarżonego wyroku nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niezupełności i niejasności pozornie obszernego uzasadnienia, w którym całkowicie pominięto zarzuty podniesione w skardze oraz nie wskazano z jakich przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta O. nie był bezczynny w toku całego postępowania i podejmował czynności prawnie dopuszczalne oraz na pominięciu oceny poszczególnych czynności dokonywanych przez Prezydenta Miasta O. w kontekście stawianego przez spółkę zarzutu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu którym, zdaniem strony skarżącej uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie jest zasadna. Przystępując do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sama instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Skarga na bezczynność nie może doprowadzić do oceny treści samego aktu administracyjnego, którego brak wydania strona skarży. Celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O. S., Prezydent Miasta O. wydał decyzję w dniu 6 lipca 2015 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, która została następnie uchylona przez SKO decyzją kasacyjną z 6 listopada 2015 r. oraz kolejną decyzję z dnia 30 marca 2016 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja również została uchylona kasacyjnie przez SKO w dniu 22 lipca 2016 r. Po wydaniu ww. decyzji ponownie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne i w trakcie tego postępowania, strona skarżąca kasacyjnie wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. Po wniesieniu tej skargi, a przed jej rozpoznaniem, organ pierwszej instancji decyzją z 6 kwietnia 2017 r. nr ... odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O. S. Tym samym na dzień orzekania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, tj. na datę 18 maja 2017 r. Prezydent Miasta O. nie pozostawał w stanie bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i że owa bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fakultatywnie sąd może dodatkowo orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oraz wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku, gdy stan bezczynności organu istniał w dacie wniesienia skargi w sprawie, ale w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji stan bezczynności ustał, to sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w zakresie ewentualnego zobowiązania organu do wydania decyzji lub podjęcia określonej czynności bądź aktu. Umorzenie to nie oznacza, że sąd nie powinien rozstrzygać w pozostałym zakresie objętym art. 149 P.p.s.a., a w szczególności ocenić, czy owa bezczynność istniejąca w dacie wniesienia skargi miała lub nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji zaniechał orzekania w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji, zaniechał orzekania w przedmiocie oceny charakteru owej bezczynności (czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa) oraz nie orzekał w zakresie wniosku strony w zakresie ewentualnego wymierzenia grzywny organowi. Zamiast tego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sprawie tak, jakby już w dacie wniesienia skargi nie było stanu bezczynności Prezydenta Miasta O. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 1b i § 2 P.p.s.a. i w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz naruszył art. 35 § 1-3 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie braku stanu bezczynności w chwili wniesienia skargi kasacyjnej. Nietrafnie Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy jako nie spełniający hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem bezczynnością jest stan, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w terminie wyznaczonym przez przepis szczególny oraz w terminie wskazanym w art. 36 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji ustalił, że po wydaniu w dniu 22 lipca 2016 r. decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone prawidłowo i w tym zakresie nie można przypisać Prezydentowi Miasta O. bezczynności. Ponadto skoro Prezydent Miasta O. pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a poprzez zawiadomienie stron w drodze obwieszczenia z wyznaczeniem 14-dniowego terminu do zapoznania się z materiałami postępowania dowodowego w sprawie (od 11 stycznia 2017 r. do 25 stycznia 2017 r.), to dopiero po upływie tego terminu można byłoby skutecznie zarzucać organowi bezczynność w załatwieniu sprawy. Skarga wniesiona na bezczynność w dniu 17 stycznia 2017 r. była więc przedwczesna, ponieważ już w dniu jej wniesienia Prezydent Miasta O. nie był bezczynny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że po wydaniu w dniu 22 lipca 2016 r. decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie czynności dowodowych i rozstrzygnięcie w tej sprawie w terminie określonym ustawowo. Od dnia 26 lipca 2016 r. (otrzymania akt od organu odwoławczego) do dnia 17 stycznia 2017 r. (daty wniesienia skargi na bezczynność) upłynęło prawie 6 miesięcy czasu i ten stan oznaczał, że w dniu wniesienia skargi Prezydent Miasta O. był bezczynny. Zasadniczo jedyną czynnością dowodową przeprowadzoną w tym czasie było zorganizowanie konkursu celem wyłonienia podmiotu, który miał dokonać oceny zgodności z planem miejscowym przedsięwzięcia objętego wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na jego realizację. Taki dowód miał obowiązek przeprowadzić sam Prezydent Miasta O. a to dlatego, że to Prezydent Miasta O. jest organem wykonawczym uchwał organu stanowiącego Miasta O. i do kompetencji Prezydenta należy dokonywanie wykładni przepisów prawa miejscowego. Zlecając przeprowadzenie dowodu w zakresie objętym swoimi kompetencjami, Prezydent Miasta O. naraził się na bezczynność w załatwieniu sprawy. Tym samym także zarzut braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 12 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. jest w okolicznościach tej sprawy zasadny. Skoro organ pierwszej instancji zaniechał należytego skoncentrowania czynności w toku postępowania i tym samym doprowadził do stanu bezczynności tego organu, to taki stan faktyczny winien zostać uwzględniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy orzekaniu w zakresie objętym art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekając w przedmiocie bezczynności w dniu 18 maja 2017 r. nie mógł skargi oddalić, ale uznając że stan ten istniał w dacie wniesienia skargi, a dopiero po tej dacie ustał (w związku z wydaniem w dniu 6 kwietnia 2017 r. decyzji przez Prezydenta Miasta O.), to powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta O. do wydania aktu, natomiast winien orzec o zakwalifikowaniu bezczynności jako zaistniałej z rażącym lub bez rażącego naruszenia prawa oraz orzec w przedmiocie grzywny, bo taki wniosek został sformułowany w samej skardze. Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadność tego zarzutu uzasadnia uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nakłada obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy oznacza, że Sąd jest zobowiązany ustalić prawidłowy stan faktyczny. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji. Nieprawidłowość polegała na dokonaniu błędnej kwalifikacji prawnej tak ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że w tej sprawie dopiero po dniu 25 stycznia 2017 r. organ pierwszoinstancyjny zobowiązany był wydać decyzję, a więc skarga na bezczynność wniesiona w dniu 17 stycznia była przedwczesna. Umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie termin do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta O. rozpoczął bieg już z chwilą zwrotu przez SKO akt administracyjnych, czyli od dnia 27 lipca 2016 r. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. Przepis ten nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i wydał wyrok i ww. przepisów nie naruszył. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium niż zgodność z prawem, albo w ogólne uznał się za niewłaściwy do kontroli danej sprawy. Art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem procesowym ale ustrojowym określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu pod takim kątem, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji zastosował inne niż wskazane wyżej kryteria kontroli zarzuconej bezczynności organu. Zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej, w którym strona skarżąca podnosi naruszenie art. 22 Konstytucji RP. Przepis ten gwarantuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej dopuszczając jej ograniczenie tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Samo postępowanie w przedmiocie wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację danego przedsięwzięcia nie jest niezgodne z art. 22 Konstytucji RP, ponieważ Konstytucja dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej w związku z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi. Taką wartością jest także ochrona środowiska naturalnego objęta ochroną w art. 5 i art. 74 Konstytucji RP. Natomiast długotrwałe naruszające prawo nie wydawanie decyzji umożliwiającej podjecie działalności gospodarczej może ograniczać prawo strony do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli warunkiem podjęcia tejże działalności jest uzyskanie danej decyzji. Zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. Przepis ten pozwala sądowi na oddalenie skargi, natomiast w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien orzec mając na uwadze ustanie stanu bezczynności dopiero po wniesieniu skargi i prawidłowo zastosować art. 149 § pkt 3, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny bezczynności organu pierwszej instancji z uwzględnieniem treści art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a., kierując się oceną prawną zawartą w tym wyroku. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Prezydenta Miasta O. na rzecz "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. zwrot kosztów postępowania. Na koszty te składa się kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, kwota 100 złotych uiszczona tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwota 17 złotych jako opłata skarbowa od ustanowienia pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).