I OSK 2615/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 149/17 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 maja 2017 r. oddalił skargę H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] 2016 r. w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku ze zgłoszeniem w dniu [...] 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miejskiego w B. pracy geodezyjnej dotyczącej mapy do celów projektowych przeznaczonej dla inwestycji "[...]" wystąpiła konieczność aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. W przypadku budynku na działce ew. nr [...] aktualizacja danych dotyczyła zmiany pola powierzchni zabudowy budynku. Wykonawca prac geodezyjnych dokonał nowego pomiaru i obliczył pole powierzchni zabudowy tego budynku, które wyniosło 100 m2. W dniu [...] 2015 r. dokumentacja pomiarowa, zawierająca między innymi wykaz zmian danych ewidencyjnych dotycząca budynku posadowionego na działce nr [...] została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Urzędzie Miejskim w [...]. Z wykazu zmian danych ewidencyjnych wynikało, że zmianie uległo pole powierzchni zabudowy, które na podstawie danych z nowego pomiaru zmieniło się z 86 m2 na 100 m2. Prezydent Miasta [...] pismem z [...] 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dot. aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni zabudowy budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] , w obrębie ewidencyjnym [...]. Jednocześnie organ ewidencyjny powiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym w powyższej sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z [...] 2016 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę pola powierzchni zabudowy budynku posadowionego na działce nr [...] z 86 m2 na 100 m2. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez właścicieli nieruchomości - H. i L. W. decyzją z [...] 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że wprowadzenie ustalonego pola powierzchni zabudowy budynku położonego na działce [...] nastąpiło zgodnie z materiałami źródłowymi znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stanowiąc realizację obowiązku aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przez Prezydenta Miasta [...]. Powyższe pozostaje w zgodzie z § 63 pkt 13 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wymienia jako dane dotyczące budynku między innymi pole powierzchni zabudowy budynku. Dokumentacja dot. aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków dokonana została w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133). Organ wyjaśnił również, że obecność właściciela nieruchomości nie jest wymagana przy tego typu pracach geodezyjnych. Podstawą zaś aktualizacji może być każda dokumentacja powstała w wyniku prac geodezyjnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w § 46 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła H. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z przepisami prawa. Sąd podkreślił, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. W sprawie poza sporem jest, że do zasobu geodezyjnego przyjęty został operat techniczny z treści którego wynika, że powierzchnia zabudowy budynku położonego na działce nr [...] wynosi 100 m2. Zgodnie zaś ze stanem dotychczasowym uwidoczniona w ewidencji powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosiła 86 m2. Dlatego - zdaniem Sądu - wobec rozbieżności danych dotyczących pola powierzchni zabudowy, organ miał obowiązek dokonać zmiany w tym zakresie, zgodnie z przyjętym operatem technicznym [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. W., reprezentowana przez radcę prawnego. Opierając skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) podniesiono w niej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wskazujący na nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i faktyczne nieustosunkowanie się do zarzutu skargi. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty zmierzają do wykazania braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego przedmiotu sporu, który powinien koncentrować się na kwestionowanym przez skarżącą fakcie dokonania pomiaru budynku przy okazji realizacji innej inwestycji. Jak bowiem wywodzi skarga kasacyjna, rezultat dokonanych pomiarów, któremu Sąd przyznał wiodący element sprawy nie był przez skarżącą kwestionowany. Odmawiając słuszności tak sprecyzowanym zarzutom należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zobowiązany jest zbadać w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego legalności, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta szerokość orzekania przez sąd I instancji wyznaczona przepisami ustawy procesowej zobowiązuje sąd do zbadania przedstawionej sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym. Zgodzić się należy przy tym ze skargą kasacyjną, że zarzuty i wnioski skargi powinny stanowić trzon sprawy w jej ujęciu procesowym. Oznacza to po stronie sądu obowiązek zajęcia się sprawą również w kwestiach podnoszonych przez stronę, których ocena zasadności powinna zostać sformułowana w uzasadnieniu wyroku, które powinno odpowiadać powołanemu w skardze kasacyjnej przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy ( Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w kontekście wynikających z nich obowiązków aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie należało mieć na uwadze, że ( jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98 ( ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Zmian w dokumentacji można dokonywać na podstawie dokumentów geodezyjnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych. Zasadnie zatem Sąd I instancji swoją uwagę skoncentrował na technicznych i administracyjnych obowiązkach organu prowadzącego ewidencję wobec uzyskanej dokumentacji sporządzonej na potrzeby inwestycji "[...]" ujawniającej pewne nieścisłości w zakresie danych powierzchni budynku usytuowanego na działce nr [...]. Poza zakresem tak zakreślonej sprawy pozostawały okoliczności podejmowanych czynności dokumentacyjnych poprzedzających wystawienie przedstawionego dokumentu stanowiącego podstawę przystąpienia do aktualizacji rejestru. Należy zatem uznać za prawidłowe stwierdzenie Sądu I instancji, że kwestionowana w skardze zasadność dokonywania pomiarów pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Bez prawnego znaczenia dla dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pozostawały zatem sformułowane również w skardze kasacyjnej zastrzeżenia, że "strona nie wnosiła ani o dokonanie pomiarów geodezyjnych jej budynku, ani też nie pozostawała w jakimkolwiek sporze, którego przedmiotem byłby ów parametr". W tej sytuacji uznać należało, że przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku argumentacja wyczerpywała możliwość odniesienia się do wskazywanych przez skarżącą wątpliwości, które - jak wykazano powyżej - pozostawały poza prawnym znaczeniem dla prowadzonej przez Sąd kontroli. W świetle powyższego nie sposób uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzenie to zaprzecza również podnoszonemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., który w skardze kasacyjnej został powiązany z wadliwością omówioną powyżej. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.