II SAB/Wa 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący T. L. skierował do Centrum [...] z siedzibą w L. wniosek, złożony w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.), o udostępnienie informacji w postaci arkuszy egzaminacyjnych zawierających pytania z PES ze wszystkich specjalizacji, przeprowadzonych w latach 2011 – 2013, wraz z odpowiedziami, a informacja miała zostać udostępniona w postaci elektronicznej w oryginalnych formatach danych poprzez przekazanie jej na wskazany adres poczty elektronicznej, ewentualnie poprzez przesłanie CD/DVD pocztą. Dyrektor Centrum [...] z siedzibą w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia treści pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby egzaminów testowych wchodzących w skład Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych ze wszystkich dziedzin w sesji jesiennej 2012 r. oraz sesjach wiosennej i jesiennej 2013 r. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2017 r. do Ministra Zdrowia, które zostało doręczone organowi w dniu [...] lipca 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Następnie w wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa z dnia [...] września 2017 r., skarżący domagał się wskazania etapu, na jakim znajduje się jego odwołanie oraz wskazanie, kiedy zostanie rozpatrzone odwołanie. Z kolei w skardze z dnia [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. L. zarzucił Ministrowi Zdrowia bezczynność w rozpoznaniu odwołania wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpoznana oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ do chwili wniesienia skargi rozpoznał odwołania. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Centrum [...] z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Następnie w odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że sprawa należała do szczególnie skomplikowanych oraz, że odwołanie wpłynęło w okresie urlopowym i w tej sytuacji nie było możliwe zachowanie terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Zdrowia w zakresie rozpoznaniu odwołania z dnia [...] lipca 2017 r. złożonego przez skarżącego T. L., zasługuje w na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić jednak należy, że w myśl art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Natomiast zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z kolei według art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję i termin na jego wniesienie, w myśl § 2 tegoż przepisu, wynosi 14 dni od dnia doręczenia. W rozpoznawanej sprawie natomiast, skarżący po doręczeniu mu decyzji Dyrektora Centrum [...] z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], w dniu [...] lipca 2017 r., złożył od niej odwołanie do Ministra Zdrowia, które zostało doręczone organowi w dniu [...] lipca 2017 r. W tym miejscu stwierdzić ponadto należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), a do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (§ 5). Natomiast według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Zdrowia do chwili złożenia skargi, a więc do dnia [...] listopada 2017 r. r. i to mimo wezwania do zaprzestania naruszania prawa, nie rozpatrzył złożonego odwołania, lecz uczynił to dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r., tj. przez dość znaczny okres, bowiem przekraczający 5 miesięcy, zamiast w terminie 1 miesiąca. Stąd też bezspornym jest, że do tego momentu pozostawał on w bezczynności i skarga jest zasadna. Jednocześnie z drugiej strony Sąd dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem odwołanie zostało – co już wyżej opisano – rozpoznane po przeszło 5 miesiącach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącego o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy i to pomimo złożonego przez niego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, na które w żaden sposób nie zareagowano, to takie działanie Ministra Zdrowia świadczy z jednej strony o braku należytej rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do samego skarżącego. Reasumując, taka pasywna postawa i to centralnego organu administracji publicznej przy jednoczesnym tłumaczeniu się m.in. okresem urlopowym, uzasadnia – zdaniem Sądu – uznanie, iż owa bezczynność ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894), a co – zdaniem Sądu – miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 3 i § 1a w zw. z art. art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.