II OSK 2749/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 371/18 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 371/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2018r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] 2017 r. działając na podstawie art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz.1332 ze zm., dalej: "Pr.bud.") odmówił M.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego rozbudowę istniejących budynków handlowych o część magazynową, na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. M. w T., w granicy z działką nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podnoszone przez inwestora argumenty dotyczące rozpiętości projektowanego budynku, jego powiązań funkcjonalnych z budynkami istniejącymi oraz walorów estetycznych kontynuacji zabudowy, nie zawierają żadnych konkretów przemawiających za zbliżeniem projektowanej rozbudowy do granicy z działką sąsiednią. Przesunięcie projektowanego budynku na przepisową odległość 3,0 m od granicy również spełni wszystkie w/w oczekiwania inwestora. Może się to wiązać z większą ingerencją w istniejący budynek handlowy np. likwidacją bądź przebudową jednego z biegów schodów zewnętrznych. Wobec tego zdaniem organu trudno zgodzić się z twierdzeniem, że jedyny możliwy wariant rozbudowy to budowa w granicy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M.P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, poprzez niewskazanie w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby naruszać prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej i nieuwzględnienie założeń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Jak również nieuwzględnienia wyjątku wynikającego z treści art. 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U.2017 poz.1257 ze zm. dalej: "k.p.a."), Wojewoda Małopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że inwestor nie uzasadnił odstąpienia od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"). Co więcej, zdaniem organu wojewódzkiego projektowana inwestycja narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. Odnosząc się do argumentu inwestora dotyczącego zgodności inwestycji z warunkami zawartymi w § 13 i 60 Rozporządzenia, Wojewoda Małopolski podkreślił, że warunki te muszą być spełnione bez względu na lokalizację budynku i w żaden sposób nie przesądzają o konieczności lokalizacji w granicy. Nadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego (w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce) z przepisami prawa, w tym w szczególności przepisami techniczno - budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.). Z kolei, do przepisów techniczno-budowalnych zaliczyć należy warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Uzyskanie zatem decyzji o warunkach zabudowy dopuszczającej lokalizację obiektu w granicy z działką sąsiednią, nie przesadza o konieczności takiej lokalizacji, daje jedynie inwestorowi możliwość usytuowania w ten sposób budynku, przy spełnieniu warunków wynikających z innych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną przez inwestora skargę uznał, że nie jest ona zasadna. Sąd zwrócił uwagę, że prawo własności podlega równiej ochronie, co oznacza, że właściciel nieruchomości może realizować swoje prawo do zabudowy w zgodzie z prawami właścicieli sąsiednich nieruchomości, z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał także, ze przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. należy wykładać w ten sposób, że organ budowlany ma obowiązek zbadać projekt zagospodarowania działki również w zakresie odległości pomiędzy obiektami przewidzianymi do wybudowania, a zabudową na działce sąsiedniej. W przypadku sprzeczności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zobligowany jest do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zawarta w § 12 ust.2 Rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom uprawnienia do modyfikowania reguł ogólnych wynikających z § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Co oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż w § 12 ust.1 wiązała w sposób bezwzględny organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei wszelkie odstępstwa od zasad sytuowania budynków zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia powinny być szczegółowo uzasadnione i są dopuszczalne jedynie przy uwzględnieniu zasady równości wobec prawa, z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron. Sąd podniósł również wątpliwości co treści analizy zacienia oraz zwrócił uwagę, że interes właścicieli działki nr 25 przeważa nad interesem skarżącego, bowiem komfort zamieszkiwania i codziennej rekreacji musi być ważniejszy, aniżeli poprawienie warunków prowadzenia działalności komercyjnej, tym bardziej, że możliwe jest inne usytuowanie ma działce spornego magazynu. W ocenie Sądu realizacja zamierzenia spowoduje, że w granicy działki nr 25 powstanie mur o długości 25m i wysokości od 6 do 7,30m, czyli prawie na całej długości granicy działki. W skardze kasacyjnej M.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., a to poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone niewłaściwe, a organy rozpoznające przedmiotową sprawę zaniechały ustalenia szeregu istotnych okoliczności sprawy, w szczególności z zakresu wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: a. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 140 i 144 k.c. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organy prawidłowo oceniły, że planowana inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu ustawy prawo budowlane, w sytuacji gdy charakter planowanej inwestycji i zakres w jakim skarżący zamierza skorzystać z przysługującego prawa do zabudowy nieruchomości nie może być uznany za naruszający uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu powyższego przepisu, które to naruszenie skutkowało oddaleniem skargi z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.; b. niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja narusza warunki techniczne wymagane dla budynków, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie narusza jakichkolwiek przepisów określających warunki techniczne dla budynków, gdyż proponowana rozbudowa spełnia warunki dla zastosowania wyjątku określonego w § 12 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia, które to naruszenie skutkowało oddaleniem skargi z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. c. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 Pr. bud. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż inwestor nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku określonego w treści postanowienia Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] 2017 roku w przedmiocie konieczności szczegółowego uzasadnienia planowanej rozbudowy istniejących budynków w granicy nieruchomości sąsiedniej (głównie z uwagi na fakt, iż w ocenie Sądu przeprowadzona analiza nasłonecznienia została sporządzona niewłaściwie), co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, iż odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była zasadna, w sytuacji gdy w oparciu o powyższy przepis nie można było orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż w niniejszej sprawie inwestor nigdy nie był wzywany do przedłożenia poprawionej analizy nasłonecznienia, a nadto przedłożył on uzasadnienie dla projektowanej rozbudowy, co wypełniało nałożony na niego obowiązek, które to naruszenie skutkowało oddaleniem skargi z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.; d. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 4 Pr. bud. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż istnieją inne niż określone w zaskarżonej decyzji administracyjnej wadliwości projektu, co miało również uzasadniać oddalenie wniesionej skargi, w sytuacji gdy nawet przy hipotetycznym przyjęciu, iż uchybienia te istnieją, to skarżący nie został nigdy wezwany do ich usunięcia w trybie wyżej wymienionego przepisu art. 35 ust. 3 Pr. bud., co wyłączało możliwość odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na tej podstawie, które to naruszenie skutkowało oddaleniem skargi z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji dotycząca przeprowadzonego przez organy administracji postępowania, wskazująca na brak naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zasadnie przyjął Sąd, że organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i poddając go wnikliwej analizie, w następstwie czego wydały prawidłowe decyzje, należycie je uzasadniając. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że istnieje uzasadniona przyczyna dla odstępstwa od zasad wynikających z warunków technicznych, co było podstawą odmowy zatwierdzenia przedłożonego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podzielić należy pogląd zgodnie z którym w przypadku dopuszczenia realizacji planowanej zabudowy doszłoby do powstania zabudowy w granicy działki o długości około 25m i wysokości od 6 do 7,3m, zatem powstania, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, "muru", który ograniczałby nie tylko dostęp światła do tej części sąsiedniej nieruchomości, która stanowi część rekreacyjną z urządzoną zielenią dla istniejącej na tej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej, ale również ograniczałby możliwość jej użytkowania zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu tej części nieruchomości w przyszłości. Ocena w zakresie miary zakłócania funkcji mieszkaniowej sąsiedniej nieruchomości musi uwzględniać oddziaływanie nowej zabudowy na uzasadnione interesy podmiotów prywatnych, korzystających z zabudowy mieszkaniowej, których komfort oraz spokój zamieszkiwania mógłby zostać istotnie naruszony lub nawet przekreślony ( por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018r. sygn.. akt II OSK 2409/16, LEX nr 2578568). Dlatego też wprowadzone zostały normy, które ograniczają możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią. Należy przy tym zauważyć, że stosownie do art. 9 ust. 1 Pr. bud. odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określających usytuowanie obiektów budowlanych względem granicy działki, dopuszczalne jest jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zatem inwestor chcąc skorzystać z tej przewidzianej prawem możliwości, winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej, czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. Z kolei ocena czy w danej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanego. Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie, organy prawidłowo wyważyły interes inwestora z interesem właścicieli sąsiedniej nieruchomości uznając, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie działki sąsiedniej jest ważniejsze, niż poprawa warunków prowadzenie działalności gospodarczej na działce inwestora, zwłaszcza, że możliwa jest na niej inna lokalizacja spornego obiektu. Stąd prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, że przedłożone na wezwanie organu wyjaśnienia inwestora oraz załączona "Analiza zacieniania (...)" nie uzasadniają usytuowania budynku magazynu w granicy z działką sąsiednią. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywalny okres użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w tym także prawa konstytucyjnego oraz prawa cywilnego, a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 960/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 574/16 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zauważyć, że w art. 144 k.c. ustanowiona została cywilnoprawna podstawa żądania ograniczenia oddziaływania immisji pośrednich na grunty sąsiednie, a przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego, mogą stanowić jedynie uzupełniający element oceny stopnia zakłóceń, a przede wszystkim tego, czy przekraczają one przeciętną miarę. Z kolei z treści art. 140 k.c. wynika obowiązek innych osób nieingerowania w sferę uprawnień właściciela nieruchomości. Obowiązek ten polega na nieczynieniu (non facere), chyba że wyjątkowo przepis szczególny pozwala na wkroczenie w sferę uprawnień właściciela, bądź właściciel się na to zgodzi. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że brak jest przepisu prawa, który pozwalałby na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w granicy działki, a zgoda na taką realizację bez wskazania konkretnej podstawy prawnej, jednocześnie wbrew przepisom techniczno-budowlanym, stanowiłoby naruszenie powyższych norm prawa. Chybiony tym samym jest kolejny zarzut kasacyjny wskazujący, że taką podstawę stanowił w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 Rozporządzenia zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego kasacyjnie dopuszczenie zabudowy w granicy przez decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że planowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 Rozporządzenia, co oznacza możliwość budowy tylko wtedy, gdy budynek będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce, a jego wysokość będzie zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017r. sygn. akt II OPS 3/16). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 4 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzając, że planowana zabudowa narusza przepisy techniczno-budowlane w postaci zasad dotyczące usytuowania obiektów budowlanych względem granicy z sąsiednią działką, wynikające z treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, prawidłowo na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. wezwały inwestora do uzasadnienia takiej lokalizacji, aby ocenić czy istnieją szczególnie uzasadnione podstawy do zastosowania odstępstwa od tych zasad w trybie art. 9 ust. 1 Pr. bud. Ponieważ przedłożone w tym zakresie wyjaśnienia inwestora w ocenie organów nie zawierały takich szczególnych okoliczność, organ zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego, czym nie naruszył dyspozycji art. 35 ust. 4 Pr. bud. Warunkiem bowiem udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest jego zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi ( art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.), która to zgodność w niniejszej sprawie nie zachodziła. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.