II SA/Kr 1225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 16 maja 2017 r.,; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 25.05.2004 r. (znak [...]) działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, zatwierdził ugodę zawartą w dniu 18.05.2004 r. między W. D., J. S., K. P., S. B., J. i Z. D. oraz J. B.. Celem ugody była likwidacja sporu wodnoprawnego na działkach nr [...] w W. . Ugoda ta składała się z 6 punktów, a jej treść powtórzona została w decyzji. W pkt 3 strony ugody stwierdziły, że południową granicą działki nr [...], a działką [...] w kierunku zachodnim zostanie wykonany rów o szerokości ok. 25 cm i głębokości ok. 30 cm, na odcinku istniejącej łąki do granicy uprawy rolnej na działce nr [...]. W pkt 4 wskazano, że od w.w. miejsca zostanie wykonany przepust betonowy o długości 7,5 m (...). W pkt 5 stwierdzono, że po uprawomocnieniu się decyzji Gmina zakupi ze środków Sołectwa beton na wykonanie przedmiotowego przepustu. W pkt 6 zaś podkreślono, że zainteresowani wykonają przedmiot ugody we własnym zakresie. 2. J. S. wnioskiem z dnia 15.09.2016 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagał się stwierdzenia nieważności powyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25.05.2004 r. ([...] Wskazał, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że decyzją tą Wójt Gminy W. zatwierdził ugodę zawartą w dniu 18.05.2004 r. między wnioskodawcą oraz W. D. i Gminą W. . W pkt 5 ugody zawarto zobowiązanie Gminy W. do zakupu ze środków sołectwa betonu na wykonanie przepustu określonego w pkt 4 ugody. Zobowiązanie Gminy było istotną częścią ugody, co czyniło ten podmiot stroną w tej sprawie. W ocenie wnioskodawcy, "Wójt reprezentujący Gminę nie miał prawa wydać decyzji we własnej sprawie". W tej właśnie okoliczności upatrywał wnioskodawca rażącego naruszenia prawa (art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.). 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16.05.2017 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25.05.2004 r. ([...] Kolegium przytoczyło art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. podając jednocześnie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium powołało także art. 29 i art. 30 ustawy Prawo wodne (z 2001 r.). Wskazało, że podejmowanie przez wójta gminy decyzji administracyjnych w sprawach, w których zostało mu to powierzone wprost przepisem ustawy i jest wyrazem administracyjnej funkcji powoduje, że taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem. Zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze, iż Wójt Gminy W. wydając zaskarżoną decyzję nie orzekał "we własnej sprawie", a wobec tego decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł J. S.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: a) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gmina W. mogła być i była stroną postępowania, które zostało zakończone decyzją Wójta Gminy W. z dnia 25.05.2004 r. o zatwierdzeniu ugody między stronami w sytuacji, gdy wskazana Gmina nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie; b) art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że Gmina była stroną postępowania wodnoprawnego; c) art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych, art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że Wójt był uprawniony do zobowiązania się do zakupu betonu (pkt 5 ugody), podczas gdy nie mógł czynić takich zobowiązań. d) art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25.05.2004 r. e) pomimo naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. 5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20.07.2017 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zawarte w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Wskazało m.in., iż organy gminy zostały upoważnione do kształtowania stosunków prawnych także w tych sprawach, w których jedną ze stron jest gmina. W ocenie SKO w K., w przedmiotowej sprawie wójt gminy nie orzekał we własnej sprawie. 6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. S.. Podniósł te same zarzuty, które zgłosił w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 7. * W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się oddalenia skargi podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie sądu, decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa tj. art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy !z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 r., póz. 1121). Orzekający organ administracji publicznej nie dokonał należytego rozważanie i oceny wszystkich istotnych dla sprawy jej okoliczności faktycznych i prawnych. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25.05.2004 r. zatwierdzającej ugodę likwidująca spór wodnoprawny. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wnioskodawca wskazywał art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. podając, że rażąco narusza ona prawo. Mając zatem na uwadze tak określony przedmiot postępowania, rzeczą organu administracji była kompleksowa ocena kwestionowanego aktu administracyjnego oraz czynności akt ten poprzedzających, w szczególności w aspekcie weryfikacji wskazanej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie sądu, te obowiązki organu administracji nie zostały należycie wykonane. Na gruncie ocenianej sprawy wskazać bowiem należy, iż materialnoprawną podstawą decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności był art. 30 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepis ten w ust. 1 stanowił, iż właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Ustęp 2 wskazanego przepisu przewidywał natomiast, że realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów. Stwierdzić zatem trzeba, iż zawarta przez właścicieli gruntów ugoda w sprawie zmiany stanu wody (w ocenianym przypadku: "w sprawie zlikwidowania sporu wodno-prawnego") mogła zostać zatwierdzona przez wójta w formie decyzji jedynie na wniosek zainteresowanych stron. Wniosek ten przy tym winien być wniesiony przez wszystkie strony ugody. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednak, że akta te nie zawierają wniosku stron ugody obejmującego żądanie jej zatwierdzenia przez Wójta Gminy W.. Jak natomiast wyżej wskazano, wniosek taki (żądanie) jest normatywną przesłanką wydania decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie zatwierdzenia ugody, co z kolei warunkuje realizację jej postanowień. W tej zaś sprawie, zawarta przez strony ugoda została zatwierdzona przez Wójta Gminy W. (decyzją z dnia 25.05.2004 r.) bez złożenia stosownego wniosku przez zainteresowane strony. Uchybienie to winno zostać ocenione przez orzekające SKO w K. w aspekcie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podawanej przez wnioskodawcę w kontrolowanej sprawie. Niezależnie od powyżej wskazanej wadliwości, w ocenianej sprawie zauważyć należy, iż treść ugody (następnie zatwierdzonej przez Wójta bez koniecznego w tym względzie wniosku stron) ustalona została podczas rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej w dniu 18.05.2004 r. Z czynności tej sporządzono protokół (k. 296). Z treści tegoż protokołu wynika, że "rozprawę wyznaczył Wójt Gminy W.", który jednocześnie rozprawą tą kierował. W czynności tej, poza Wójtem Gminy W. i kierownikiem Referatu Budownictwa (...) w Urzędzie tej Gminy, wzięli udział właściciele gruntów, których dotyczył spór wodnoprawny. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż analiza przedmiotowego protokołu prowadzi do wniosku, że dokument ten podpisany został jedynie przez strony zawierające ugodę. Byli to: W. D., J. S., K. P., S. B., J. B. oraz Z. D. (przedstawiciel ustawowy M. D.). Protokół rozprawy wód n oprawnej, zawierający zarazem pełną treść ugody zawartej między stronami sporu wodnoprawnego, nie został przy tym podpisany ani przez Wójta Gminy W., ani także przez uczestniczącego w tej czynności Kierownika Referatu Budownictwa (...) w Urzędzie Gminy W.. W takich okolicznościach należy wskazać, że SKO w K. rozpoznając wniosek J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25.05.2004 r. winno było także rozważyć i ocenić to, jakie konsekwencje dla bytu prawnego ocenianej decyzji (lub jej części) miał fakt braku złożenia przez Wójta Gminy W. podpisu pod treścią ugody wodnoproawnej. Jest to okoliczność tym donioślejsza z punktu widzenia przedmiotu kontrolowanego obecnie postępowania, że pkt 5 tej ugody nakładał właśnie na Gminę W. obowiązek finansowy w postaci zakupu betonu na potrzeby wykonania przepustu, szczegółowo opisanego w punkcie 4 ugody. Skoro zarazem Wójt Gminy W. bezspornie nie złożył podpisu (oświadczenia woli) pod treścią ugody, w tym w kwestii dotyczącej zobowiązania finansowego Gminy (zakupu betonu), to okoliczność ta jest istotna dla oceny treści zawartej ugody, jej skuteczności i stron, które ugodę tę zawarły. Okoliczność ta ma też bezpośrednie przełożenie na ocenianą w tej sprawie decyzję zatwierdzającą ugodę, w kontekście podawanej przesłanki nieważnościowej. Ten aspekt także nie był przedmiotem analizy SKO w K., co dodatkowo świadczy o naruszeniu wskazanych wyżej art. 7 i art, 77 par. 1 K.p.a., które obligują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia, rozpatrzenia i oceny stanu sprawy. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.