II FSK 3267/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz, Protokolant Agata Milewska, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Inowrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 241/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 23 października 2017 r. nr XXXIII/383/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt II FSK 3267/18 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło uznanie, że w stanie prawnym, obowiązującym w dacie powzięcia uchwały (23.10.2017 r.) w przypadku wyboru określonej w art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: u.c.p.g.) metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma podstaw prawnych do różnicowania stawek opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, podczas gdy zaskarżona uchwała przewiduje takie zróżnicowanie. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Miejska Inowrocławia wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: 1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy ustaliła jedynie wysokość tej opłaty; 2. art. 6k ust. 2 u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogła wziąć pod uwagę wyłącznie liczbę mieszkańców zamieszkujących miasto, ilość wytwarzanych na jego terenie odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, a nie miała prawa zmienić wysokości ustalonych w 2013 r. stawek opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz od jednego wieloosobowego gospodarstwa domowego; 3. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. nie była uprawniona do zachowania określonego w uchwale nr XXIX/420/2013 z dnia 25.02.2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowania na tej podstawie wysokości stawki wymienionej opłaty; 4. art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.), polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXXIII/383/2017 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 23.10.2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, podczas gdy wymieniona uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ nie dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, lecz ustala nową wysokość tej opłaty. Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dacie powzięcia przez Radę Miejską Inowrocławia uchwały nr XXIX/420/2013, to jest w dniu 25.02.2013 r., art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty. Art. 6j ust. 1 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Art. 6j ust. 2 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W dacie powzięcia przez Radę Miejską Inowrocławia uchwały nr XXXIII/383/2017, to jest w dniu 27.10.2017 r., art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej, niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Art. 6j ust. 1 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z mocą od dnia 6.03.2013 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 228) do art. 6j u.c.p.g. dodano ust. 2a, który stanowił, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto na mocy art. 1 pkt 3 lit. b wymienionej stawy do art. 6k u.c.p.g. dodano ust. 4, który stanowił, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Z mocą od dnia 1.02.2015 r. na podstawie art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. uzyskał brzmienie, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Zarówno w dacie podejmowania uchwał przez Radę Miejską Inowrocławia w 2013 r., jak i w 2017 r., przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno- lub wieloosobowe. Różnicowanie wysokości opłaty w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. W 2017 r. (a ściślej: od dnia 1.02.2015 r.) cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31.01.2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem, co słusznie skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Powyższe zapatrywanie znajduje także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16) oraz prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9.07.2015 r. (I SA/Rz 499/15). Niezasadny jest więc postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy ustaliła jedynie wysokość tej opłaty. Przyjęta formuła uchwały prowadzi bowiem w istocie do pozostawienia w miejscowym porządku prawnym rozwiązań sprzecznych z ustawą, a więc niedopuszczalnych. Uchwała sankcjonuje bowiem ze skutkiem na przyszłość możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność), co wyklucza ustawa. Zrozumiałe, a nawet zasługujące na aprobatę, są przesłanki, którymi kierowano się wprowadzając nieuprawnione zróżnicowanie, ale zamierzony skutek można także osiągnąć wybierając inne, prawem dozwolone kryterium różnicowania; okoliczność, że stosowanie tego innego kryterium może powodować praktyczne trudności, nie stanowi argumentu dla sankcjonowania działań samorządowego organu prawodawczego pozbawionych ustawowej podstawy normatywnej. Z tych samych powodów nie można zgodzić się z zarzutem, że naruszono art. 6k ust. 2 u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogła wziąć pod uwagę wyłącznie liczbę mieszkańców zamieszkujących miasto, ilość wytwarzanych na jego terenie odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, a nie miała prawa zmienić wysokości ustalonych w 2013 r. stawek opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz od jednego wieloosobowego gospodarstwa domowego. Rzecz bowiem w tym, że jakkolwiek treść uchwały odnosiła się tylko do zmiany stawek opłaty, ale w konsekwencji oznaczała utrwalenie stanu niezgodnego z prawem przez przedłużenie w czasie zasad różnicowania stawek w oparciu o kryterium wcześniej dopuszczalne, ale wykluczone w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia. Dlatego też w pełni zrozumiałe jest oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi na uchwałę z roku 2013 i jednoczesne stwierdzenie nieważności uchwały z roku 2017; uchwały te zapadały bowiem w odmiennej sytuacji prawnej, to jest w warunkach różnego zakresu upoważnienia ustawowego, przydanego samorządowym organom stanowiącym. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015 r. (II FSK 1797/15) i z dnia 22.01.2016 r. (II FSK 3231/15) albo odnoszą się do poprzedniego stanu prawnego (uchwała organu samorządowego z dnia 13.03.2013 r., której dotyczy pierwszy z wymienionych wyroków), albo zajmują stanowisko co do istoty tożsame do przyjętego w obecnie rozpoznawanej sprawie, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na uchwałę organu samorządowego z dnia 16.04.2015 r. Okoliczność, że pomimo zmiany stanu prawnego rady poszczególnych jednostek samorządowych (miast) podejmują uchwały oparte na poprzednim stanie prawnym, nie może stanowić argumentu za sankcjonowaniem uchwał niezgodnych z prawem; brak zaskarżenia uchwał sprzecznych z prawem nie upoważnia bowiem rad innych miast do podejmowania uchwał prawnie wadliwych. Również z tych samych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. przez przyjęcie, że Rada Miejska Inowrocławia w uchwale nr XXXIII/383/2017 z dnia 23.10.2017 r. nie była uprawniona do zachowania określonego w uchwale nr XXIX/420/2013 z dnia 25.02.2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowania na tej podstawie wysokości stawki wymienionej opłaty. Zachowanie wcześniej obranej metody ustalania opłat prowadziło bowiem do utrwalenia stanu sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.), polegającego na stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXXIII/383/2017 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 23.10.2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, podczas gdy wymieniona uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ nie dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, lecz ustala nową wysokość tej opłaty. Wbrew założeniu, leżącemu u podstaw tego zarzutu, uchwała nie jest zgodna z prawem, jako że formalnie zmieniając tylko stawki opłaty przenosi niezgodny z prawem sposób ich różnicowania na kolejne okresy rozrachunkowe. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.