II SA/Bk 229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. sprzeciwu M. D. i M. D. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej postawienia "domku-wiaty" i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz M. D. i M. D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uwzględnieniu skargi R. O. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego Powiatu Grodzkiego B. do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie domku – wiaty zlokalizowanego na nieruchomości o nr ew. gr. [...] przy ul. W. [...] w B., w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W dniu 18 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej w skrócie: "PINB PG w B.") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "domku-wiaty", zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] przy ul. W. [...] w B., a w dniu 17 grudnia 2017 r. dokonał oględzin przedmiotu postępowania. W ich wyniku stwierdził, iż na ww. nieruchomości znajduje się obiekt drewniany o wymiarach w rzucie 2,61 x 2,65 m i wysokości około 2,30 m, usytuowany w narożniku działki w odległości 0,72 m od murowanego ogrodzenia działki nr ew. gr. 314 oraz 1,26 m od muru ogrodzenia z działka nr ew. gr. 299. Ustalono, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem i został w całości zakupiony jako domek narzędziowy do samodzielnego montażu. W chwili kontroli przechowywane były w nim zabawki dziecięce ogrodowe, rowerki dziecięce oraz inne sprzęty ogrodowe. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli obiektu M. i M. D, złożonym do protokołu oględzin, w obiekcie nie są prowadzone prace warsztatowe, a są w nim przechowywane jedynie elementy ogrodowe służące utrzymaniu porządku na posesji. Ustalono, że do obiektu nie są doprowadzone żadne instalacje, a sam obiekt jest niewiele wyższy od ogrodzenia z działką sąsiadów. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż kontrolowany obiekt należy zaliczyć do obiektów małej architektury - art. 3 pkt 4c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, za czym przemawia zarówno wielkość jak i przeznaczenie tego obiektu. W ocenie PINB PG przedmiotowy obiekt nie jest z całą pewnością budynkiem gospodarczym, albowiem nie spełnia definicji budynku gospodarczego w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), ani obiektem tymczasowym, gdyż zgodnie z definicją powinien być to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Tymczasem z oświadczenia Inwestorów nie wynika aby mieli zamiar użytkować go tymczasowo lub też przenosić w inne miejsce. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ uznał, że skoro wykonane roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, to w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a w konsekwencji nie było podstaw do zastosowania procedury naprawczej z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), jak również innych przepisów dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych. Na tej podstawie PINB PG decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] .[...] umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie postawienia kontrolowanego domku - wiaty. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. M., R. M., A. M, R. O. i A. S. wskazując, iż organ I instancji niewłaściwe zakwalifikował przedmiot postępowania zaliczając go do obiektów małej architektury, a w konsekwencji błędnie umorzył prowadzone postępowanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podzielił argumentację wnoszących odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił – w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. - zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PWINB w pierwszej kolejności przypomniał, że organ I instancji opierając się na stwierdzeniu, iż przedmiot postępowania jest nieuciążliwy dla nieruchomości sąsiednich, nietrwałe związany z gruntem, "doskonale" wpisuje się w otaczający krajobraz, pełni funkcję przechowywania, zakwalifikował go do obiektów małej architektury, służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, nie wymagających żadnej zgody organów architektoniczno-budowlanych. Tymczasem, jak podkreślił PWINB, w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. zobowiązującym PINB PG w B. do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności kontrolowanego obiektu drewnianego, wyraźnie wskazano, iż wybudowany obiekt nosi cechy obiektu gospodarczego i wymagał zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Wbrew zatem konkluzji organu I instancji, w sprawie nie było żadnych podstaw do zaliczenia kontrolowanego obiektu do kręgu obiektów małej architektury. W ocenie PWINB definicja art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wyraźnie charakteryzuje obiekty, które można zaliczyć do tej kategorii, tj. kapliczki, posągi, wodotryski, piaskownice lub huśtawki, ale nie obiekty kubaturowe, jakim jest kontrolowany drewniany domek. Obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania nie można również, zdaniem organu II Instancji, przyrównać do obiektu służącego do utrzymania porządku, albowiem w świetle art. 3 pkt 4 ww. ustawy jest nim wyłącznie śmietnik. Ponadto nie jest to też wiata, altanka, ani domek do zabaw dla dzieci, dlatego też nazewnictwo zastosowane przez organ I instancji - "domek-wiata" – organ odwoławczy uznał za nieadekwatne do stanu faktycznego. Jednocześnie PWINB zaznaczył, iż organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć zobowiązane są do kontroli inwestycji w zakresie zgodności obiektów budowlanych z przepisami prawa i w tym zakresie orzekania co do istoty. Nie mogą przy tym sugerować się, jak uczynił to organ I instancji, opłacalnością ewentualnej legalizacji inwestycji, czy "doskonałym" wpisaniem się obiektu w otoczenie. Konkludując organ odwoławczy podzielił zarzuty zawarte w obu odwołaniach w zakresie niewłaściwej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, uznając, że organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia wszczętego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ II instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli M. D. i M. D.. Wskazali, że nie zgadzają się z kwalifikacją dokonaną przez organ II Instancji, że lekki obiekt drewniany, zakupiony w sklepie i postawiony w ogrodzie, pomimo, iż jest nietrwale związany z gruntem, może być uznany za budynek gospodarczy. W piśmie stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu pełnomocnik M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując, że kontrolowany domek ogrodowy powinien zostać zaklasyfikowany jako obiekt małej architektury, zważywszy na fakt, iż ma niewielką powierzchnię – 6,91 m2, nie jest trwale związany z gruntem i spełnia funkcję porządkową (służy składowaniu narzędzi i artykułów ogrodniczych oraz dziecięcych zabawek). Przy takich parametrach obiektu, za niedorzeczne pełnomocnik skarżącego uznał, zakwalifikowanie go do kategorii budynków gospodarczych, w szczególności biorąc pod uwagę, że obiekt nie ma fundamentów. Pełnomocnik wnoszącego sprzeciw podkreślił jednocześnie, że postanowienie z dnia 12 grudnia 2017 r. wydane przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., które zobowiązywało PINB PG w B. do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania wskazanego orzeczenia jest ponagleniem, a nie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym nieuzasadnione są twierdzenia organu II instancji jakoby postanowienie to było wiążące i zawierało jakiekolwiek wytyczne dla PINB PG, który jako organ I instancji wydaje decyzję w sposób autonomiczny. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, oraz wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w CBOSA). Podkreślić przy tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. W konsekwencji przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie mógł mieć zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest bowiem powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał tę decyzję z ewidentnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. PWINB stwierdził co prawa, że "(...) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (...)", tym niemniej nie wskazał, jakie to przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ I instancji. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, ażeby materiał dowodowy zgromadzony przed PINB PG był niepełny i uniemożliwiał wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie, PWINB uchylając decyzję organu I instancji ograniczył się wyłącznie do odmiennej od tego organu oceny prawnej kontrolowanego obiektu budowlanego. Uznał bowiem, że nosi on cechy budynku gospodarczego i wymagał, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Jednocześnie, prócz negatywnego zrecenzowania stanowiska organu I instancji w zakresie zakwalifikowania kontrolowanego obiektu do kategorii obiektów małej architektury, organ odwoławczy nie wskazał, jakie dowody winien przeprowadzić organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie podniósł też żadnej okoliczności, która wymagałby ustalenia i przekraczała możliwości organu odwoławczego wypływające z regulacji art. 136 k.p.a. Sama zaś odmienna kwalifikacja prawna kontrolowanego obiektu i dokonana na tym tle wykładnia art. 3 pkt 1 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nie uzasadniają - w ocenie Sądu - wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Uzasadnieniem do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło być też rzekome związanie organu I instancji oceną prawną obiektu zawartą w postanowieniu PWINB z dnia [...] grudnia 2017 r., stwierdzającym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego dopuścił się bezczynności i zobowiązującym ten organ do załatwienia sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało bowiem wydane jeszcze przed wszczęciem postepowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie. Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy p.p.s.a. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę z odwołania: J. M., R. M. i A.M., oraz R. O. i A. S., i dokonując na nowo oceny kontrolowanego obiektu winien w szczególności zwrócić uwagę, iż aby dany obiekt zaliczyć do kategorii budynków (w tym budynków gospodarczych), powinien on - zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - spełniać cztery warunki: (a) być trwale związany z gruntem; (b) być wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, (c) posiadać fundamenty; (d) posiadać dach. Przy czym pojęcie "trwałego związana z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (tj. wkopane w grunt) i zapewniają stabilność konstrukcji opierającej się warunkom atmosferycznym, jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym, uniemożliwiającego łatwe jego przemieszczenie. Fundamentem jest element konstrukcji budowlanej w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt. Fundamenty mogą być wykonywane z różnych materiałów, takich jak: drewno, beton, kamień i mogą być w różny sposób wykonane zarówno płytowo, monolitycznie jak i punktowo. Trwałe związanie z gruntem oznacza związanie na tyle mocne, iż odłączenie obiektu spowodowałoby zasadniczą jego zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą ponowne jego posadowienie w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża (tak m.in. NSA w wyroku z dnia z dnia 25 sierpnia 2017 r. II OSK 2747/15, NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1234/00, WSA w Szczecinie z 10 października 2012 r. I SA/Sz 534/12 i WSA w Poznaniu w wyroku z 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 580/17, CBOSA). Jak wynika z powyższego obiekt budowlany, który spełnia tylko niektóre elementy definicji z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mianowicie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, ale nie jest trwale związany z gruntem, nie może być uznany za budynek w rozumieniu tego przepisu. Dla prawidłowej kwalifikacji przedmiotu kontrolowanego postępowania niebagatelne znaczenie ma również jego powierzchnia oraz określenie celu jego użytkowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od sprzeciwu. Sąd nie orzekł natomiast o zasądzeniu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika M. D., z uwagi na brak stosownego wniosku (art. 210 § 1 p.p.s.a.).