II SAB/Po 18/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wykonania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia sprawy [...] w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" doprowadzenie systemu wentylacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, wskazując, że wymienione w decyzji roboty należy wykonać do dnia [...] sierpnia 2017 r. W wyniku odwołania M. M. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta wpłynęła do PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] lipca 2017 r. PINB wydał postanowienie znak: [...] zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w K. do dostarczenia w terminie [...] października 2017 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K.. Wskutek zażalenia M. M. WWINB postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] listopada 2017 r. WWINB zwrócił akta sprawy organowi I instancji. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. PINB wezwał J. Z. – autora ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji nawiewno-wywiewnej przedmiotowego budynku do złożenia do dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśnień (formułując zagadnienia w trzech pytaniach). W dniu [...] stycznia 2018 r. do PINB wpłynęło pismo wyjaśniające biegłego mgr inż. J. Z. z dnia [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. PINB otrzymał ponaglenie M. M. wniesione w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie niniejszej sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. M. M. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w niniejszej sprawie, po doręczeniu decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Skarżący wniósł o: - zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł (480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa), - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zarzucając PINB naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. polegające na bezczynności organu skarżący wyjaśnił, że od doręczenia decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2017 r. minęło ponad pół roku, a PINB nie rozpatrzył ponownie sprawy, choć powinien to uczynić niezwłocznie, gdyż sprawa jest mu dobrze znana. Zdaniem skarżącego sprawa nie jest skomplikowana, jest typową sprawą należącą do zadań organu nadzoru budowlanego. Stwierdził, że nawet fakt prowadzenia przez organ czynności nie usprawiedliwia jego bezczynności, gdyż podjęcie przez organ czynności nie oznacza jeszcze, że zakończył postępowanie w ustawowym terminie. Skarżący zaznaczył, że PINB nie podjął czynności na podstawie art. 36 k.p.a., ani na podstawie art. 97 k.p.a., ani żadnych innych, które usprawiedliwiałyby jego bezczynność. Wskazał, że autor ekspertyzy – J. Z. w dniu [...] stycznia 2018 r. dokonał uzupełnienia ekspertyzy. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że po decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2017 r. wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową do dostarczenia ekspertyzy przedmiotowego budynku, które to postanowienie zostało uchylone przez WWINB postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. PINB podał, że akta sprawy po wydaniu powyższego postanowienia wpłynęły w dniu [...] listopada 2017 r. Zaznaczono, że WWINB w decyzji kasacyjnej z [...] czerwca 2017 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tego powodu w dniu [...] stycznia 2018 r. wezwano J. Z. do uzupełnienia ekspertyzy. W związku z powyższym zdaniem organu skargę należy oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a.. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne – możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi M. M. w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję PINB nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" doprowadzenie systemu wentylacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy przypomnieć, że WWINB w decyzji tej stwierdził, że organ I instancji nakazując Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w K. doprowadzenie systemu wentylacji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami wskazał, że należy zapewnić wymaganą normą [...] Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej – wymagania, strumień objętości powietrza do każdego z mieszkań poprzez zastosowanie nawiewników okiennych. Tymczasem – stwierdził WWINB – norma powyższa została wycofana w 2015 r. bez zastąpienia. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w sporządzonej w sprawie ekspertyzie technicznej instalacji wentylacyjnej nawiewno-wywiewnej z IX 2015 r. nie ma wskazań i proponowanych rozwiązań zaistniałego problemu związanego ze zmniejszeniem ilości przewodów kominowych w stosunku do założeń projektowych o jeden przewód spalinowy i dziewięć wentylacyjnych. WWINB podał też, że w ekspertyzie brakuje wskazań i propozycji rozwiązania problemów związanych z wybudowaniem mniejszej liczby przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych), w stosunku do założeń projektowych. Reasumując WWINB uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części mającej wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zważyć należy, że po wydaniu tejże decyzji dokumentacja sprawy została zwrócona PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. Dokonując oceny, czy od tego momentu PINB pozostał w bezczynności należy mieć na względzie, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez PINB nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Po zwrocie akt w dniu [...] czerwca 2017 r. PINB w dniu [...] lipca 2017 r. wydał na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie zobowiązujące Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" do dostarczenia w terminie do dnia [...] października 2017 r. ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Postanowienie to zostało zaskarżone przez M. M. w drodze zażalenia. W rezultacie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. WWINB uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił PINB, że ten winien był zażądać od biegłego jedynie uzupełnienia sporządzonej we wrześniu 2015 r. ekspertyzy, a nie przedstawienia nowej. Wskazał też, że z wyjaśnień złożonych przez GDDKiA wynika, że na przedmiotowym odcinku DK11 (ul. [...]) mogą być przekroczone normy hałasu. Według organu odwoławczego zasadne jest dalsze zbadanie tejże kwestii. Sąd dostrzegł, że po wydaniu powyższego postanowienia WWINB zwrócił akta sprawy organowi I instancji dopiero w dniu [...] listopada 2017 r. Niemniej z niewyjaśnionych przyczyn PINB zwlekał – jak poprzednio przed wydaniem postanowienia z [...] lipca 2017 r. – z wezwaniem autora ekspertyzy o jej uzupełnienie do dnia [...] grudnia 2017r., a więc niemal trzy tygodnie. PINB dał J. Z. czas na uzupełnienie ekspertyzy do dnia [...] stycznia 2018 r. Pomimo, że już w dniu [...] stycznia 2018 r. PINB uzyskał wyjaśnienia biegłego J. Z., a nadto w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu, ten do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę tj. do [...] lutego 2018 r., nie wydał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu obowiązkiem organu było co najmniej załatwienie niniejszej sprawy nie później niż w ciągu miesiąca od dnia uzyskania wyjaśnień od dnia uzupełnienia ekspertyzy z września 2015 r., a więc najpóźniej do [...] lutego 2018 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że PINB do dnia wydania wyroku niniejszej sprawy nie załatwił. Jednocześnie Sąd uznał, że czynności PINB podejmowane po wydaniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. zmierzały do rozstrzygnięcia sprawy, lecz były podejmowane z nieuzasadnioną opieszałością (okres 21 dni od zwrotu akt a wydaniem postanowienia z [...].07.2017 r., a następnie okres 21 od zwrotu akt do wezwania o uzupełnienie ekspertyzy). Mając powyższe na względzie Sąd w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przepisów normujących terminy załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a.) stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności. Dlatego uwzględniając skargę w tym zakresie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia niniejszej sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I. wyroku). Równocześnie Sąd uznał z uwagi na podejmowane przez organ czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia [...].07.2017 r. oraz wezwanie autora ekspertyzy z dnia [...].12.2017 r.), że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie terminowości załatwienia sprawy nosi znamiona rażącego naruszenia prawa należy mieć na względzie stopień przekroczenia terminów przez organ. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce w sytuacji, gdy z dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wynikają żadne okoliczności usprawiedliwiające opieszałość działania organu i brak aktywności w procesie (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018r., sygn. akt I OSK 2061/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zwłoka PINB, choć niewątpliwie zaistniała, nie była na tyle znacząca, by można ją było uznać za rażącą. Ponadto organ, choć działał stosunkowo opieszale, to podejmował czynności procesowe zmierzające do wydania rozstrzygnięcia sprawy. Stąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II. wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym w zakresie (pkt III. wyroku), a odnoszącym się do określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącego – w przypadku stwierdzenia bezczynności organu – sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Choć Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego, że bezczynność organu jest nieusprawiedliwiona, to miał też na uwadze, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy budowlanej wymagana jest wiedza specjalistyczna (ekspertyza), z której pozyskaniem wiązała się zwłoka organu. Stąd Sąd uznał za niecelowe przyznanie skarżącemu od organu jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 2005 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł jako sumy kosztów: wpisu od skargi – 100 zł, stawki wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł. J. Szuma E. Podrazik E. Brychcy