II OSK 2718/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. i J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 793/17 w sprawie ze skargi E.J. i J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 793/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi E.J. i J.J. (dalej "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] 2017 r. I.S., reprezentujący Biuro Usług Inżynierskich [...], wystąpił z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie układu drogowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dla terenu osiedla mieszkaniowego położonego pomiędzy ulicami K. i K. oraz rowem W. w P. Wniosek dotyczyły nieuwzględnienia w powyższej decyzji uwag, wniosków i zastrzeżeń Skarżących wskazanych w piśmie z dnia [...] 2015 r. Wymienione uwagi dotyczyły ogłoszenia Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia [...] 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej. Burmistrz Pruszcza Gdańskiego postanowieniem z dnia [...] 2017 r. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji środowiskowej w ten sposób, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji będzie zawierało wyjaśnienie do uwag, wniosków i zastrzeżeń wskazanych w piśmie Skarżących z dnia [...] 2015 r. Organ wskazał także, że pismem z dnia [...] 2017 r. udzielił odpowiedzi na pismo, które została doręczona w dniu [...] 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Naczelny Sąd Administracyjny orzekały już w przedmiocie postanowienia SKO w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2016 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji środowiskowej wniesionego przez Skarżących. WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 429/16, oddalił skargę Skarżących na wymienione postanowienie SKO. Następnie skarga kasacyjna Skarżących od wyroku WSA w Gdańsku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2649/17. Organ odwoławczy uznał zatem, że Skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania wymienionej decyzji środowiskowej. Zatem Skarżącym nie przysługiwało także prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości. Skargę na postanowienie SKO złożyli Skarżący. Rozpoznając skargę, WSA w Gdańsku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że przy ocenie kwestii przysługiwania Skarżącym statusu strony postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, Sąd był związany wymienionymi wyżej prawomocnymi orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd odwołał się przy tym do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Odwołując się do wymienionych prawomocnych wyroków, Sąd stwierdził, że Skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W konsekwencji Skarżącym nie przysługuje również prawo wniesienia zażalenie na kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie wyjaśniające wątpliwości. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące przyjęciem, że zarówno organ rozpoznający odwołanie Skarżących, jak i Sąd I instancji związani byli wymienionymi prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będąc jednocześnie uprawnionymi do dokonywania własnych ustaleń w zakresie oceny legitymacji procesowej Skarżących, mimo że całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a przede wszystkim stan faktyczny dowodzi tego, że wskazane wyroki nie wiązały zarówno Sądu I instancji, jak i SKO w Gdańsku, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przyznania Skarżącym statusu strony, a tym samym pozbawiło ich możliwości skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia [...] 2017 r. oraz dochodzenia swoich praw na drodze postępowania sądowego i administracyjnego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 113 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował dyspozycję art. 134 k.p.a., błędnie uznając, że Skarżący nie byli uprawnieni do złożenia wniosku w trybie art. 113 § 2 k.p.a., a w rezultacie nie byli również legitymowani do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia wyjaśniającego treść decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., co spowodowało zamknięcie Skarżącym drogi do skutecznego zaskarżenia postanowienia Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z dnia 25 maja 2017 r. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów. Zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 892/18 dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Prawomocność materialna ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych oraz sądów, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1840/17 dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. był związany prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 429/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2649/17. W wymienionych wyrokach przesądzona została bowiem kwestia braku przymiotu strony Skarżących w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2015 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie układu drogowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą dla terenu osiedla mieszkaniowego położonego pomiędzy ul. K. i K. oraz rowem W. w P. Prawidłowe było więc stanowisko Sądu I instancji, że związanie wymienionymi wyżej wyrokami oznacza, że kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnych wyrokach. Zatem w kolejnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym zagadnienie takie nie może być już ponownie poddane ocenie. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. daje stronie postępowania możliwość wystąpienia z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej. W sytuacji jednak, gdy status strony był już przedmiotem badania sądu administracyjnego i prawomocnego rozstrzygnięcia, to niedopuszczalne byłoby ponowne badanie tej kwestii w sytuacji braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie sądy administracyjne prawomocnymi wyrokami przesądziły, że Skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej, to nie sposób uznać, aby byli oni legitymowani do wniesienia zażalenia na postanowienie wyjaśniające dotyczące tej samej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 113 § 2 k.p.a., organ wyjaśnia wątpliwości dotyczące decyzji jedynie na żądanie strony. Nie ulega wątpliwości, że skoro danej osobie nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie decyzji pierwotnej, to nie jest ona legitymowana do żądania dokonania wyjaśnienia treści tej decyzji, a w konsekwencji także wniesienia zażalenia na postanowienie wyjaśniające. Taka zaś sytuacja ma miejsce w przypadku Skarżących. Stąd też prawidłowo przyjął organ, a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko, że Skarżący nie są stroną postępowania i nie mogą wnieść zażalenia na kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.