VIII SA/Wa 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy Mirów z dnia 25 stycznia 2016 r. nr XV/81/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Mirów stwierdza nieważność § 5 ust. 1, § 17 ust. 1, § 20 ust. 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Mirów (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej jako "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr XV/81/2016 z 25 stycznia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mirów. Pismem z 6 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Przysusze (dalej też jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 87, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") w zw. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych poprzez: - wprowadzenie obowiązków prowadzenia psów na uwięzi (§ 17 pkt 1); - bezpodstawne zamieszczenie w § 5 pkt 1 uchwały treści przepisów unormowanych w u.c.p.g. poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości; - w § 20 pkt 4 uchwały wprowadzono zasady postępowania ze zwierzętami padłymi z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust.2 u.c.p.g. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej paragrafów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Analizując treść zaskarżonego regulaminu Prokurator stwierdził, że regulacje zawarte w § 3 pkt 3, § 6 pkt 15, § 8 ust. 3 pkt 1, § 8 ust. 3 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 3, § 9 oraz w § 14 pkt 4 wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Co do zarzutu nieważności § 17 pkt 1 Regulaminu, organ nie zgodził się z podniesionym argumentem, że uchwała statuuje bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na uwięzi. Tym bardziej, że zarzut skargi nie dotyczy zakładania psom kagańca. Organ wyjaśnił, że Gmina Mirów ma charakter wiejski i generalnie miejsc "bardzo" uczęszczanych jest na jej terenie niewiele. W zdecydowanej większości przeważają na jej terenie miejsca "mało uczęszczane" tak, że właściciele psów mają raczej praktycznie niczym nie skrępowaną swobodę w wyprowadzaniu psów bez uwięzi. Zapis ten odwołuje się więc raczej do rozsądku właścicieli i opiekunów psów i w realiach gminy nie nakazuje bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi. Co do zarzutu zamieszczenia w § 5 pkt 1 Regulaminu powtórzenia przepisów unormowanych w u.c.p.g. przez powtórzenie obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości organ podniósł, że fakt takiego powtórzenia pewnej części przepisu ustawowego ma niezaprzeczalnie miejsce. Natomiast wynika to tylko i wyłącznie z chęci dodatkowego uświadomienia mieszkańcom gminy spoczywającego na nim obowiązku. Rada Gminy wskazała, że treść u.c.p.g. jest znana mieszkańcom mniej niż treść Regulaminu. Sama treść ustawy nie jest nigdzie wywieszona i raczej mało znana. Natomiast Regulamin jest zamieszczony zarówno na stronie internetowej gminy jak i wywieszony na tablicach ogłoszeń. Jest również widoczny na tablicach ogłoszeń u sołtysów. Jest więc siłą rzeczy bardziej znany, a przecież jego celem jest tylko i wyłącznie zapoznanie mieszkańców z obowiązkami na nich spoczywającymi w celu utrzymywania czystości i porządku. Organ podniósł, że wiedza mieszkańców terenów typowo wiejskich w zakresie znajomości przepisów poszczególnych ustaw może być niewystarczająca i warto podkreślić w regulaminach gminnych podstawowe zasady i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Z punktu widzenia formalno-prawnego zapis ustawy jest powtórzony, ale w świetle przedstawionego uzasadnienia i celu tego powtórzenia w ocenie organu nie powoduje to nieważności ww. zapisu w realiach niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu umieszczenia w § 20 pkt 4 Regulaminu zasady postępowania ze zwierzętami padłymi z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust.2 u.c.p.g., organ wskazał, że zapis ten powodowany jest tym, żeby padłe zwierzęta gospodarskie były we właściwy sposób utylizowane, przez firmy mogące to zrobić w sposób odpowiadający względom sanitarno - epidemiologicznym. Zapis ten spowodowany jest również chęcią uniknięcia sytuacji, aby gospodarze we własnym zakresie nie unieszkodliwiali pozostałości po padłych zwierzętach. W ocenie organu zapis ten jest możliwy i zasadny. Następnie organ zauważył, że zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczące innych paragrafów wydają się być zamieszczone tam omyłkowo, gdyż zaskarżony Regulamin ich nie zawiera. Nadto podniósł, że treść Regulaminu uzgadniana była wcześniej z Sanepidem i nie było ze strony tej inspekcji uwag do jego treści. Również Wojewoda Mazowiecki dokonując oceny zaskarżonej uchwały w drodze nadzoru nie miał uwag do jej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej jako "rozporządzenie RM w sprawie zasad techniki prawodawczej"), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że niektóre zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W § 5 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, tj. z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, natomiast innych zanieczyszczeń – w miarę potrzeby. Powyższy zapis uchwały stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który to dotyczy obowiązku uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Takie powtórzenie przepisu ustawowego powoduje zaś nieważność zapisu w zaskarżonej uchwale, bowiem w istotny sposób narusza przepisy § 134, § 135 i § 137 rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej. Jak wskazano już bowiem wyżej, regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia z aktów wyższego rzędu. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkraczanie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje więc nieważność tych zapisów. W ocenie Sądu za istotnie naruszającą prawo należy uznać redakcję § 17 ust. 1 Regulaminu z której wynika obowiązek wprowadzania psów na tereny użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu. Powyższy zapis zaskarżonej uchwały, który reguluje obowiązki właścicieli psów na terenie całej gminy w ten sposób, że każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu wykracza bowiem poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856). Ww. przepis ustawy zabrania bowiem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa). Również uregulowanie o którym mowa w § 20 ust. 4 Regulaminu, w którym wprowadzono zasady postępowania ze zwierzętami padłymi nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. wynika bowiem jedynie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Powyższy przepis ustawy nie upoważnia więc Rady Gminy do uregulowania kwestii dotyczącej zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.