II SAB/Sz 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Burmistrza Miasta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od organu Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę [...](st o) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Ł. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") w dniu [...] r. w Urzędzie Miasta W. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy terenu na [...] budynków jednorodzinnych na działce nr [...] położonych w W. przy ulicy [...]. 2. Dnia 25 września 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożył ponaglenie do załatwienia sprawy, a następnie złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. 3. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], SKO w K. uznało jego zażalenie na bezczynność Organu za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. 4. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta W., w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucając temu Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, iż Urząd Miasta W. do dnia dzisiejszego nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że jego podanie nie zostało rozpoznane. Tym samym, w ocenie Skarżącego, Organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Urzędu Miasta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Urzędu Miasta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a" o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, 6) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, iż w art. 38 K.p.a. wskazano, że pracownik podlega odpowiedzialności, jeżeli prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. 5. Odpowiadając na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że powyższa sprawa została załatwiona na mocy art. 64 K.p.a. w terminie 30 dni od dnia złożenia podania. Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] roku w Urzędzie Miasta W. złożono trzy wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy: 1). Ł. K. - na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w W. w rejonie ul. [...], (znak sprawy [...]), 2). T. K. - na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] położonych w W. w rejonie ul. [...], znak sprawy [...] Pełnomocnikiem wnioskodawcy jest Ł. K., 3). D. W. - na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] położonej w W. w rejonie ul. [...], (znak sprawy [...]). W dniu [...] r. Burmistrz W. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w piśmie znajdującym się w aktach sprawy. Podobne wezwania wysłano również w związku ze złożeniem pozostałych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na wskazane wyżej uzupełnienie wniosku wyznaczono 14-to dniowy termin, pouczając strony, iż brak uzupełnienia wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia. Wezwanie dotyczące niniejszej sprawy zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 8 września 2017 r. W dniu 20 września 2017 r. Skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie wszystkich trzech ww. wniosków. Pismo to było dla Organu nieczytelne, nie zawierało wszystkich informacji, o które Organ wzywał i nie zostało podpisane. W związku z tym Organ, pismem z dnia 21 września 2017 r. zwrócił pismo Skarżącemu z prośbą o jego uzupełnienie w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 7 września 2017 r. W odpowiedzi Ł. K. w dniu 26 września 2017 r. złożył "zażalenie na przewlekłość organu". Do dnia dzisiejszego wniosek nie został uzupełniony, wobec czego zastosowany został art. 64 K.p.a., poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 16 listopada 2017 r. Organ odrębnym pismem poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie będzie dalej rozpatrywany. Od dnia złożenia wniosku przez Skarżącego do dnia, w którym upływał termin na uzupełnienie wniosku mijało dopiero 30 dni, z czego od dnia wysłania wezwania o uzupełnienie wniosku do dnia złożenia pisma przez wnioskodawcę upłynęło 13 dni, przy czym pismo złożone przez wnioskodawcę nie czyniło zadość wezwaniu i nawet nie zostało podpisane przez wnoszącego. Dalej Burmistrz W. podaje, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak [...] zostało wydane na podstawie nieprawdziwych, niesprawdzonych twierdzeń, które w żaden sposób nie zostały zweryfikowane przez organ orzekający. W wyniku tego SKO wydało krzywdzące dla Organu I instancji postanowienie. Do faktu tego odniósł się Burmistrz W. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w piśmie z dnia 31 października 2017 r. Do chwili obecnej do Urzędu Miasta W. nie wpłynęła odpowiedź SKO w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Organowi I instancji dodatkowy 14-to dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, jednakże niniejsza sprawa nie może zostać zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem – wobec nieuzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie – sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 K.p.a. W ocenie Organu I instancji, rozpatrzenie sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji może nastąpić wyłącznie na podstawie nowego, kompletnego wniosku, czyli w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego. W dniu 28 listopada 2017 r. Skarżący złożył ponownie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tożsamy z wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. Również ten fakt – zdaniem Burmistrza W. – czyni skargę na bezczynność bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Powyższa kontrola obejmuje również, z mocy art. 3 pkt 8 P.p.s.a., bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonana w niniejszej sprawie sądowa kontrola przestrzegania prawa przez Burmistrza W. dała podstawę do stwierdzenia, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. 7. Na wstępie zauważyć należy, iż w tożsamej sprawie, zainicjowanej tym samym wnioskiem, wypowiedział się już tut. Sąd w orzeczeniu z dnia 15 lutego 2018 r. (sygn. akt II SAB/Sz 163/17, orzeczenie dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje za swój. 8. Sąd wskazuje, że Skarżący, zgodnie z wymogiem art. 37 §1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. wniósł do Organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.), w wyniku czego Organ ten postanowieniem z dnia [...] r. zgodnie z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a) K.p.a. wyznaczył Organowi I instancji termin do załatwienia sprawy. Wykorzystanie tej procedury oraz dalszy stan niezałatwienia sprawy przez organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, otworzył Skarżącemu drogę do wniesienia skargi na bezczynność. 9. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w doktrynie prawniczej, zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale w przewidzianym prawnie terminie nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Taka sytuacja niewątpliwie zaistniała w tej sprawie, bowiem do dnia wniesienia skargi, jak i po jej wniesieniu, Organ nie wydał decyzji, o którą ubiegał się Skarżący. Jest to okoliczność niesporna, choć Organ stoi na stanowisku, iż nie dopuścił się bezczynności, wezwał bowiem wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a odpowiedź Skarżącego, którą otrzymał, nie spełniała jego oczekiwań; nadto pismo to nie było podpisane, co – zdaniem Organu – uzasadniało pozostawienie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W związku z tym w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie zawsze oznacza niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. 10. Art. 64 § 2 K.p.a., stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, iż: wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. II SA 1473/94 – publ. ONSA 1997 nr 3 poz. 114). Zatem tylko wtedy, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania) należy jednoznacznie wskazać te braki, wskazując jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r. Lex nr 236563). W każdym zatem wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezpodstawność tego stanowiska i nieuprawnione zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. 11. Z analizy treści wezwania z dnia 7 września 2017 r., które Burmistrz W. wystosował do wszystkich wnioskodawców o wydanie warunków zabudowy, w tym Skarżącego, wynika, iż nie chodziło w nim o usunięcie braków formalnych podania. Jak bowiem wynika z treści ww. wezwania, Organ wezwał Skarżącego do przedłożenia: - informacji na temat powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy, - informacji na temat wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy wyrażonej w metrach, - informacji na temat szerokości elewacji frontowej, - informacji na temat planowanej liczby mieszkań, - informacji o szerokości planowanej drogi wewnętrznej, - wykaz powierzchni biologicznie czynnych, - przedstawienia na załączniku graficznym odległości budynków od planowanych dróg wewnętrznych, lokalizacji własnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości płynne z podaniem odległości od dróg, budynków oraz od siebie nawzajem, - informacji na temat powierzchni planowanych działek budowlanych i planowanych dróg, z której będzie wynikało, że inwestycja nie przekroczy powierzchni 2ha lub decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji. Zauważyć należy, iż większość tych danych zawarta była w pkt 4 złożonego przez Skarżącego w dniu 22 sierpnia 2017 r. wniosku. Inne uzupełnił w odpowiedzi na to wezwanie. Informacje, o które zwrócił się Organ do Skarżącego nie dotyczyło zatem braków formalnych jego wniosku, a kwestii merytorycznych, które miały wpływ na merytoryczne rozpoznanie i załatwienie wniosku, co jednak nie uprawniało Organu do pozostawienia wniosku o wydanie wnioskowanych warunków zabudowy bez rozpoznania. Brak formalny złożonego w odpowiedzi przez Skarżącego pisma, w postaci podpisu powinien skutkować wezwaniem do jego usunięcia w określonym terminie, przy czym należy mieć na uwadze, iż nie było to pismo wszczynające postępowanie lecz uzupełnienie złożonego wniosku o żądane przez Organ dane. Z pisma skierowanego do Skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z dnia 22 sierpnia 2017 r. bez rozpoznania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, z jakiego powodu (poza brakiem podpisu), pismo uzupełniające z dnia 20 września 2017 r. "było dla organu nieczytelne", i jakich wymaganych przez Organ informacji nie zawierało. 12. W tej sytuacji uznać należało, iż Organ bezzasadnie pozostawił podanie Skarżącego bez rozpoznania, tym samym dopuścił się naruszenia art. 35 K.p.a. oraz bezczynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.p.s.a. 13. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał zatem skarżony Organ do wydania stosownego aktu. Orzeczenie w tym zakresie nie przesądza o jego treści, tj. pozytywnym bądź negatywnym załatwieniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedłożonego zamierzenia inwestycyjnego, na podstawie danych zawartych we wniosku. Zależeć to winno od przeprowadzonego przez organ we właściwym trybie i z uwzględnieniem wymagań wynikających ze stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń. 14. Informacja wskazana w odpowiedzi na skargę, iż Skarżący w późniejszym terminie złożył ponowny wniosek dotyczący tej samej sprawy (ustalenia warunków zabudowy dla tożsamego zamierzenia inwestycyjnego), nie ma znaczenia dla prawnej oceny rozpatrywanej w tej sprawie skargi na bezczynność. 15. Stosownie do wymogów art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd zobowiązany jest też stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, Organowi zarzutu takiego postawić nie można. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy bezczynność ma charakter uporczywy i zawiniony. W tej sprawie wynikała ona raczej z niewłaściwego odczytania przez Organ treści art. 64 § 2 K.p.a. i jego zastosowania. Oczywiście wpłynęło to w sposób nieuprawniony na przewlekłość postępowania, ale – również ze względu na czas jej trwania – nie można mówić o przewlekłości rażącej. 16. W związku z powyższym brak też podstaw do wymierzenia Organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem wniosek w tym zakresie Sąd oddalił. 17. Pozostałe wnioski i żądania skargi nie znajdują podstawy prawnej w art. 149 P.p.s.a. 18. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.