II SA/Rz 172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skarg M. W. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 172/18 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skarg M.W. i B.Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gmina [...] o ogólnym obszarze 266,2150 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli m.in.: [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez w/w osoby, zaś wydaną w tej samej dacie decyzją nr [...] po rozpatrzeniu złożonych prawidłowo i terminowo odwołań: D.W., M.R., T.H., Z.W., J.Z., M.C., J.R., J.R., S.C. i A.C., orzekło o uchyleniu w części decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i w tym zakresie rozstrzygnęło co do istoty, zaś w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zarówno postanowienie, jak i decyzja Kolegium z dnia [...] października 2013 r. zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1219/13 Sąd oddalił skargi na postanowienie SKO z dnia [...] października 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionych odwołań. Wyrok ten wraz z zaskarżonym postanowieniem zostały następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3166/14, co spowodowało konieczność rozpatrzenia odwołań, których niedopuszczalność Kolegium stwierdziło przedmiotowym postanowieniem. Z kolei wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1329/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.C. na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydaną w sprawie scalenia gruntów. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "K.p.a.") po rozpoznaniu odwołań [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wydana na skutek rozpatrzenia terminowo wniesionych odwołań decyzja z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] jest ostateczna, a ponadto prawomocna. Jak wyjaśniło Kolegium, decyzja ta orzeka o bycie prawnym decyzji organu I instancji, która została już zweryfikowana w trybie odwoławczym, ze skutkiem dla wszystkich jej adresatów, w tym również uczestników scalenia, których niedopuszczalność odwołań pierwotnie stwierdziło Kolegium. Zdaniem organu, ponowna weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji prowadziłaby do sytuacji, w której w tej samej sprawie zostałyby wydane dwie decyzje ostateczna. W chwili orzekania istnieje już bowiem w obrocie prawnym decyzja ostateczna ze skutkiem wiążącym wobec jej adresatów jak i samego organu administracji. Z tych też względów konieczne stało się zdaniem organu umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, gdyż wydanie jakiejkolwiek innej decyzji mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. byłoby równoznaczne z wydaniem decyzji nieważnej z mocy prawa. Końcowo SKO wskazało, że wzruszenie decyzji odwoławczej może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych pod warunkiem spełnienia określonych ustawą przesłanek. Powyższą decyzję odrębnymi skargami zakwestionowali M.W. oraz B.Z. M.W. w swojej skardze wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r. w części dotyczącej wniesionego przez niego odwołania oraz o zasądzenie kosztów postepowania od organu. Jako podstawę powyższego wskazał naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 15, art. 7, art. 10 § 1 , art. 38, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz rażące naruszenie wyrażonej w art. 78 w zw. z art. 6 oraz art. 7 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności i praworządności, jak również rażące naruszenie art. 6, 8 i 9 K.p.a., gdyż działanie organu w oczywisty sposób podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, że jego odwołanie zostało rozpatrzone, bowiem organ nie odniósł się w treści wydanej decyzji do zarzutów podnoszonych przez niego w odwołaniu, które przecież uznał uprzednio za niedopuszczalne. Co więcej decyzja z dnia [...] października 2013 r. nr [...] nie została mu nawet doręczona. B.Z. w złożonej skardze wyjaśnił, że od dnia 20 kwietnia 2011 r. był właścicielem uzbrojonej w media działki budowlanej o nr 725 w centrum wsi [...], za którą zapłacił 50 000 zł. W wyniku scalenia jako należny ekwiwalent otrzymał położone na końcu wsi działki o nr 3295 i 3455, graniczące z autostradą, nieuzbrojone, stanowiące nieużytki. Skarżący podniósł, że nie miał możliwości zapoznania się z warunkami scalenia i ceną za ar ziemi. Zarzucił, że pozbawiono go prawa własności, czuje się oszukany i wobec tego wnosi o zwrot działki nr 725. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem swej skargi strony skarżące uczyniły decyzję SKO w [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze zostało wszczęte na skutek odwołań wniesionych przez uczestników postępowania scaleniowego od decyzji Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] w gminie [...]. Z uwagi na ustalone okoliczności prawne i faktyczne sprawy w pierwszej kolejności należy podnieść, że ustawodawca konstytucyjny na mocy art. 78 Konstytucji RP gwarantuje stronom postępowań toczących się przed organami państwowymi prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Tryb zaskarżania oraz wyjątki od zasady prawa zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji ustalają ustawy zwykłe. Dzięki dwuinstancyjności orzeczenie wydane w pierwszej instancji może zostać zweryfikowane zarówno pod względem merytorycznym, jak również w zakresie usuwania uchybień, błędów proceduralnych czy omyłek popełnionych w tym postępowaniu (patrz. szerz. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, komentarz do art. 78, s. 101). W przypadku postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności wyraża art. 15 K.p.a., zaś sposób urzeczywistnienia tego prawa określają przepisy rozdziału 10 Działu II K.p.a. o tytule "Odwołania". Z przytoczonych unormowań w sposób bezsprzeczny wynika, że strona postępowania administracyjnego dysponuje publicznym prawem podmiotowym polegającym na zaskarżaniu wydanych przez organ pierwszej instancji decyzji administracyjnych; prawo to może zostać wyłączone wyłącznie na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, nie zaś organu administracji. Rozstrzygnięcia organu administracji pozbawiające strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, nieuzasadnione takim wyłączeniem, należy oceniać jako oczywiście sprzeczne z art. 78 Konstytucji RP oraz z art. 15 K.p.a. W sprawie sądowoadministracyjnej zainicjowanej opisanymi na wstępie skargami mamy do czynienia z takim aktem Kolegium, który znacząco uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem w istocie pozbawia skarżących oraz pozostałe osoby, które wniosły odwołanie od decyzji Starosty prawa do postępowania odwoławczego, a w rezultacie również prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższa ocena wynika z faktu, iż SKO na mocy swego postanowienia z dnia [...] października 2013 r., o nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych m.in. przez strony skarżące. Jednocześnie Kolegium nie czekając na uprawomocnienie się tego postanowienia, wydało dnia [...] października 2013 r., decyzję o nr [...], którą to rozpoznano merytorycznie pozostałe złożone w sprawie odwołania. Nastąpiło to poprzez częściowe uchylenie decyzji scaleniowej oraz utrzymanie tej decyzji w mocy w pozostałej części. Postanowienie Organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Rz 1219/13, zostało uchylone przez NSA wyrokiem z 27 września 2016 r., o sygn. II OSK 3166/15. Przytoczonym wyrokiem NSA uchylił także wyrok WSA o oddaleniu skarg na postanowienie SKO o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonych odwołań. NSA w treści uzasadnienia wyroku kasacyjnego ocenił stanowisko WSA i SKO co do podstaw niedopuszczalności odwołań za niezgodne z prawem. Kasacyjny wyrok NSA oznacza, że postanowienie SKO o niedopuszczalności złożonych środków odwoławczych było błędne i wobec jego skutków, także pozbawiające strony postępowania administracyjnego ich konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy scalenia gruntów w trybie odwoławczym. Aktualnie na skutek niezgodnego z prawem działania SKO mamy do czynienia z decyzją tego Organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, która w istocie również sprowadza się do nieusprawiedliwionego wykluczenia skarżących spod pozytywnego oddziaływania art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 K.p.a. Innymi słowy, decyzja o umorzeniu postępowania oznacza, że wniesione zgodnie z pouczeniem wyrażonym w decyzji organu pierwszej instancji odwołania, nie zostały przez SKO rozpoznane w sposób nakazany przez K.p.a. Strony skarżące jak również uczestnicy postępowania przed WSA mimo, że nie naruszyły przepisów o sposobie wnoszenia środka odwoławczego, działając w zaufaniu do wyrażonego w decyzji Starosty pouczenia, kolejny raz nie uzyskały wypowiedzi organu odwoławczego o prawidłowości działań orzeczniczych Starosty w sprawie dotyczącej ich nieruchomości. Zaskarżona decyzja narusza więc przepisy art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa do zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem WSA, umorzenia postępowania odwoławczego przed SKO bynajmniej nie uzasadnia przytoczony w zaskarżonej decyzji fakt uprawomocnienia się decyzji tego Organu z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Należy przypomnieć, iż w stosunku do tej decyzji Kolegium toczyło się postępowanie sądowe przed WSA zakończone prawomocnym wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r., o sygn. II SA/Rz 1329/13, o oddaleniu skargi wniesionej przez M.C. Nie może umknąć uwadze fakt wydania w tym postępowaniu przez NSA postanowienia z 15 kwietnia 2014 r., o sygn. II OZ 365/14, o uchyleniu postanowienia WSA w Rzeszowie o zawieszeniu postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA wyraził pogląd, że w postępowaniach w przedmiocie scalenia gruntów każdy z uczestników postępowania skarży tą część decyzji, która dotyczy jego interesu prawnego. Według NSA, gdyby Sąd wyeliminował skarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań, to niewątpliwie przedmiot odwołań jakie musiałoby Kolegium rozpoznać dotyczy innego zakresu, aniżeli skarga M.C. Dlatego też wynik postępowania odwoławczego w żaden sposób nie wpływa wprost na wynik postępowania sądowego ze skargi M.C. Przenosząc ten pogląd NSA na realia prawne rozpoznawanej sprawy, fakt merytorycznego rozpoznania odwołań niektórych uczestników scalenia przez SKO decyzją z dnia [...] października 2013 r., o nr [...], nie stał na przeszkodzie merytorycznego rozpoznania odwołań złożonych przez strony skarżące jak również pozostałe odwołujące się osoby. Tym bardziej, że uzasadnienie przytoczonej decyzji SKO nie porusza choćby jednym słowem treści zarzutów złożonych w odwołaniach przez pozostałych uczestników postępowania scaleniowego. Innymi słowy, uzasadnienie tej decyzji zostało ograniczone tylko do granic odwołań, które według Kolegium zostały złożone zgodnie z prawem. SKO wyraźnie ograniczyło zakres swej wypowiedzi do spraw scalenia ściśle określonych nieruchomości, nie zaś wszystkich gruntów objętych projektem scalenia. Opisane postanowienie NSA jako orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). WSA ma świadomość, że wynikający z tego postanowienia stan związania ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., o sygn. II CKN 655/98, LEX nr 51062). Jakkolwiek nie może to oznaczać, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie należało kierować się treścią tego uzasadnienia, tym bardziej że na skutek błędnego orzeczenia SKO o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań, zarzuty stron zostały pozostawione bez jakiejkolwiek odpowiedzi kompetentnego organu państwa, a stan ten trwa nieprzerwanie od dnia 8 października 2013 r. Dlatego zgodzić się wypada z oceną skargi, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 K.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Reasumując, SKO zobowiązane było uwzględnić pogląd NSA i zauważyć, że decyzja Kolegium nie wypowiada się o całości sprawy administracyjnej zatwierdzenia scalenia gruntów. Wyrażone w niej rozstrzygnięcie zostało wyraźnie ograniczone przez SKO tylko do interesów prawnych stron, których odwołania zostały merytorycznie rozpoznane. Z przedstawionych względów Sąd zobowiązany był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO w całości na podstawie procesowej art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., jako naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 15, 127 § 1, 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania odwoławczego. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, SKO rozpoznana odwołania osób wymienionych w uchylonym przez NSA postanowieniu SKO z dnia [...] października 2013 r., o nr [...], w sposób określony w K.p.a. przy uwzględnieniu niniejszego wyroku oraz stanowiska NSA wyrażonego w postanowieniu z 15 kwietnia 2014 r., o sygn. II OZ 365/14, o uchyleniu postanowienia WSA w Rzeszowie o zawieszeniu postępowania sądowego . WSA nie uwzględnił wniosku pełnomocnika M.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z uwagi na rażące naruszenie przepisów powołanych w treści złożonej skargi. Otóż podstawową przesłanką pozwalającą uznać stwierdzone naruszenie prawa za rażące jest oczywistość naruszenia. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa (tak słusznie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn.. IV SA/Po 1117/17, LEX). SKO w [...] swoje stanowisko o braku możliwości rozpoznania odwołań uzasadniło poprzez odwołanie się do cechy prawomocności swej decyzji z dnia [...] października 2013 r., o nr [...]. Faktem jest, że w/w decyzja jest aktem prawomocnym. Przy przyjęciu poglądu odmiennego niż ten jaki wyraził NSA w postanowieniu z 15 kwietnia 2014 r., o sygn. II OZ 365/14, stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania nie byłoby pozbawione jakichkolwiek racjonalnych argumentów. W literaturze wyrażono pogląd zupełnie przeciwny do tego jaki przyjął NSA. Według niego w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek (patrz. szerz. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, ZNSA 2010 r., nr 3, s. 39 i nast.). Skoro więc tego rodzaju decyzja nie jest sumą jednostkowych decyzji, to jej rozstrzygnięcie dotycząc całego obszaru scalenia, oddziaływuje na interesy prawne wszystkich uczestników tego postępowania w tym samym stopniu. Dlatego WSA nie dopatrzył się w działaniach orzeczniczych SKO przesłanek rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem znajduje oparcie w art. 199 i 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.