IV SA/Po 1117/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę IV SA/Po 1117/17 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 10 kwietnia 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędna infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] Od decyzji tej [...] (dalej również jako: "skarżąca") złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r., znak sprawy [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśniając, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskowana inwestycja spełniała wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w toku postępowania przeprowadzono poprawną analizę urbanistyczną, prawidłowo wyznaczając obszar analizowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do naruszania przez zaskarżoną decyzję przepisu art. 144 k.c., Kolegium wyjaśniło, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich doznaje konkretyzacji na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślając że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Organ II instancji ustosunkował się również do podnoszonych kwestii utrudnień w komunikacji wokół bloku nr [...], wyjaśniając, że zagadnienia te będą przedmiotem postępowania przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło też zasady ustalania dopuszczalnego parametru zabudowy. W dniu 14 listopada 20[...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2015 r., znak sprawy [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak sprawy [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi i garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb Piątkowo, położonej przy ul. [...] w Poznaniu z powołaniem się na zarzut: 1. rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zamienne stosowanie przez Prezydenta Miasta Poznania wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które to wskaźniki nie są tożsame - co wynika bezpośrednio z przepisu, 2. rażącego naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez całkowite i arbitralne odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie wielkości powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie 33% działki podczas, gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie poddanym analizie wynosi 31%, 3. rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez wskazanie jedynie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (bez określenia minimalnego wskaźnika), 4. rażącego naruszenia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie ilości miejsc parkingowych w sposób niejasny, arbitralny i nie pozwalający na weryfikację na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, 5. rażącego naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie w oparciu o działki sąsiednie, ale w oparciu o działki z obszaru analizowanego. Decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r., znak [...].20[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że w orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest już pogląd, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie prawa art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zaś drobne uchybienia przy procedowaniu analizy nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa. Nadto w orzecznictwie ugruntowany jest także pogląd, iż analiza winna być prowadzona w oparciu o zabudowę występującą w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na działkach sąsiednich. Wobec tego zarzut błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie w oparciu o działki sąsiednie ale w oparciu o działki z całego obszaru analizowanego jest niezasadny i takie ustalenie parametrów nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało też, że przepisy rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób odmienny niż zostało to wskazane w § 5 ust. 1 rozporządzenia z tego względu, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie w przedziale od 24% do ok. 44%. Ustosunkowując się do zarzutu zamiennego stosowania przez Prezydenta Miasta Poznania dwóch rodzajowo różnych wskaźników Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że fakt powołania się w decyzji o warunkach zabudowy na pojęcie "intensywności zabudowy" nie ma istotnego wpływu na sam sposób dokonanych obliczeń tego wskaźnika. Posłużenie się tym pojęciem nie może zdaniem SKO w Poznaniu dyskwalifikować obliczeń dokonanych przez organ I instancji zgodnie z zasadami określania tego wskaźnika. Wszystko to powoduje, że nie ma podstawy aby stwierdzać nieważność przedmiotowej decyzji. [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., znak sprawy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 20 czerwca 2017 r. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r. Organ wskazał, że nie stwierdził istnienia wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. [...] pismem z dnia 12 października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia 31 sierpnia 2017r. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpa 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; 5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w spraw-sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 7. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 ust o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania [...]Sp. z o.o. sp. k. pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując na bezzasadność jej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 20[...] r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd wskazuje, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach, określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie nieważnościowe polega na badaniu czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzja. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. [...] k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 20[...] r. sygn. akt II OSK 1098/14). Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 20[...] r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z [...] marca 2012 r. II OSK 2559/10, Lex nr 11456[...]). W kontrolowanym przypadku zarzuty skargi dotyczą natomiast jedynie prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. Dotyczą one braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji parametru funkcji z obszaru analizowanego, błędnego ustalenia wysokości i szerokości elewacji frontowej, błędnego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, nieprawidłowego ustalenia ilości miejsc parkingowych oraz orzeczenia ponad zakres wniosku. Tak więc już sam tylko charakter podniesionych zarzutów co do zasady – niezależnie od ich zasadności - wykluczał stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Także oceniając podniesione przez skarżącą zarzuty Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zasadniczo nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. należy uznać za bezzasadny. Organ I instancji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy. Prezydent Miasta Poznania uwzględnił bowiem powierzchnię zabudowy tej części budynku, która jest widoczna ponad poziom terenu, a nie całkowitą powierzchnię (tj. wszystkich kondygnacji i hali garażowej). Tak obliczony wskaźnik (wynoszący 33%) odpowiada średniej intensywności wykorzystania terenu na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym (31%), która została wyliczona w taki sam sposób. W związku z tym, że obliczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy, nieistotne jest, że w analizie urbanistycznej dla oznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy'". Kluczowe znaczenie ma bowiem to, że organ w sposób poprawny dokonał obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Poznania wyznaczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 31 %. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony na poziomie 33% powierzchni działki, co oznacza, że planowana inwestycja przekracza średnią wielkość powierzchni zabudowy zaledwie o 2 %. Przyjęcie w niniejszej sprawie parametru zabudowy na poziomie wyższym o zaledwie 2% od średniej w obszarze analizowanym zostało - zarówno w analizie jak i w decyzji o warunkach zabudowy - logicznie uzasadnione. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym działki zabudowane są na poziomie od 24 % do około 44 %. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 33 % było zgodne z art. § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 6 ww. rozporządzenia oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c) i d) u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Sąd wskazuje, że nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości (szerzej: wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., sygn. akt. IV SA/Po 1147/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazuje, że podziela stanowisko strony skarżącej, co do konieczności precyzyjnego określania parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej. W ocenie Sądu określenie tylko maksymalnej szerokości elewacji frontowej stanowi naruszenie ww. przepisów rozporządzenia. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w orzecznictwie występują jednak rozbieżności we wskazanym wyżej zakresie. Sądy niekiedy dopuszczają określanie parametrów inwestycji poprzez wskazanie tylko maksymalnych wielkości (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1134/11, a także w wyrokach z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3038/13; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2827/13; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 691/14). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie nie można klasyfikować ewentualnego naruszenia ww. przepisów jako rażącego. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał za bezzasadny. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez uczestnika postępowania w piśmie z 18 grudnia 2017 r. Skarżąca oprócz ogólnego zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz powielenia argumentacji wskazującej, że wydana decyzja była niezgodna ze złożonym wnioskiem, nie wskazuje, ani nie precyzuje, na czym naruszenie faktycznie miałoby polegać. Skarżąca wskazała, że wniosek inwestora z 01 grudnia 2015 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, a organ samowolnie ustalił i wyliczył parametry również dla lokali handlowych i zakładów rzemieślniczych. W tym miejscu Sąd wskazuje, że inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazał, że "w obrębie budynku przewiduje się uzupełniającą funkcję handlowo-usługowa". Odnosząc się do argumentacji skargi należy również zauważyć, że nie tylko Prezydent Miasta Poznania zalicza działalność o charakterze handlowym oraz usługi obejmujące działalność rzemieślniczą do usług. Zauważyć trzeba, że w art. 57 TFUE wskazuje się, że usługami w rozumieniu Traktatów są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób, przy czym usługi obejmują zwłaszcza: działalność o charakterze handlowym (lit. b) oraz działalność rzemieślniczą (lit. c). Warsztaty rzemieślnicze do kategorii handlu i usług, zalicza również sam ustawodawca krajowy, który w tabeli stanowiącej załącznik do Prawa budowlanego, w kategorii XVII – "budynki handlu, gastronomii i usług" literalnie wymienia m.in. warsztaty rzemieślnicze. Dlatego też w ocenie Sądu nie sposób podzielić argumentacji Skarżącej, co do tego, że wydana przez Prezydenta Miasta Poznania decyzja z dnia 10 maja 2015 r. w sposób rażący narusza prawo. W związku z tym, wydana przez Prezydenta Miasta Poznania decyzja odpowiada prawu, a naruszenie w/w przepisów przez organy procedujące w sprawie w nie miało miejsca. Kolegium słusznie wskazało, że skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy z 10 kwietnia 2015 r. zawiera analizę. Sąd wskazuje, ze zarzuty dotyczące prawidłowości jej sporządzenia i wniosków wyciągniętych z analizy mogłyby być skutecznie rozpoznane w postępowaniu odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym po zaskarżeniu decyzji Kolegium z dnia 18 czerwca 2015 r., znak sprawy [...]. Ewentualny brak takiej analizy mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa, jednak kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości ustaleń analizy jest niedopuszczalne, ponieważ w istocie prowadziłoby do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym. W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała zaistnienia rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15; z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 13/15, CBOSA). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie nieważności to nadzwyczajna instytucja wzruszająca decyzję administracyjną ze ściśle określonych powodów. Wskazane zarzuty skargi mogłyby zostać rozpoznane w ramach postępowania odwoławczego, ale nie na etapie postępowania nieważnościowego, gdzie pod uwagę brać należy jedynie przesłanki z art. 156 k.p.a. Zarzuty skarżącej spółdzielni nie uzasadniają wystąpienia jakichkolwiek uchybień z rażącym naruszeniem prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej mogłyby być podnoszone i rozważane w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 – publ. Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. [...] §1 k.p.a. W związku z powyższym bezzasadny jest główny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.