I OSK 3955/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 68/18 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 68/18 po rozpoznaniu skargi M.M. na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 października 2017 r. w zakresie informacji o zarobkach poszczególnych nauczycieli za wrzesień 2017 r. w terminie 14 dni (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3) oraz zasądził od Dyrektora Szkoły [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem informacja o wysokości wydatków ponoszonych ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami finansowane są ze środków publicznych, to gospodarka tymi środkami jest jawna. Z tych względów żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzeń nauczycieli aktualnie zatrudnionych w szkole za miesiąc wrzesień 2017 r. z wyszczególnieniem ich imion i nazwisk, odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Inną kwestią jest natomiast ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na okoliczności wyszczególnione w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."). Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacja zatem o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z ochrony prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., oczywiście z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne. Stąd też niezasadne jest, w ocenie Sądu, stanowisko organu, że informacja dotycząca wynagrodzenia wskazanych z imienia i nazwiska nauczycieli nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Waloru informacji publicznej nie traci bowiem informacja wymagająca ochrony wynikającej z prawa do prywatności. Prawo do prywatności odpowiada przesłance negatywnej ograniczającej prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przedstawione przez organ powody nieudzielenia odpowiedzi na wniosek mieszczą się w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga oceny, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej i nie ma związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznając zatem, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Szkoła jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Dyrektor powinien był załatwić sprawę bądź poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2), bądź poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Czynności tych organ powinien był dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji co do wynagrodzeń wskazanych z imienia i nazwiska nauczycieli do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób. Natomiast organ, stojąc na stanowisku, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej pozostaje w bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie informacji o zarobkach poszczególnych nauczycieli za wrzesień 2017 r. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ zareagował na wniosek skarżącego w terminie, natomiast bezczynność wynikała z błędnej oceny charakteru żądanej informacji. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. O kosztach sądowych Sąd orzekł w pkt. 4 wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Szkoły [...], zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: 1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż informacja o wysokości zarobków wymienionych z imienia i nazwiska nauczycieli stanowi informację publiczną, 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 47 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i uznanie, iż udostępnienie zestawienia nauczycieli wraz z wysokością ich zarobków brutto nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prawa do prywatności osoby fizycznej oraz uznanie, iż dane te mogły zostać udostępnione bez anonimizacji. 3. art. 7 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez nieuznanie pisma z dnia 6 listopada 2017 r. wystosowanego przez skarżącego do strony przeciwnej jako załatwienie sprawy w terminie w formie czynności materialno-technicznej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 1, 2 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącego zawiera żądanie udostępnienia informacji ad personam, co w praktyce wyraża żądanie udostępnienia listy nauczycieli wraz z ich zarobkami brutto za wrzesień 2017 r. Żądanie takie nie dotyczy działania placówki szkolnej, czy samych nauczycieli, a dąży do ujawnienia i upublicznienia treści akt pracowniczych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie rozróżnia żądanie udostępnienia informacji o charakterze płacowym konkretnej osoby a informację publiczną związaną z działalnością danego podmiotu. Orzecznictwo administracyjne stoi na stanowisku, że nie ma żadnych podstaw, aby informację o nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej. Z tego względu uznanie, iż informacja o wysokości zarobków wymienionych z imienia i nazwiska nauczycieli stanowi informację publiczną narusza dyspozycję art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. W pełni uzasadnionym było niewydanie decyzji, a jedynie wystosowanie do skarżącego pisma, w który przedstawiono zarobki nauczycieli, anonimizując ich dane osobowe. Tym samym teza Sądu w zakresie niezałatwienia sprawy jest nieuzasadniona. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Gliwicach. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości i nie jest sporne, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dyrektor szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), jest organem władzy publicznej, a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków nauczycieli jest informacją publiczną oraz czy udostępnienie zestawienia zarobków nauczycieli podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków nauczycieli, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia nauczycieli finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły podstawowej stanowi informację publiczną. Wymaga przypomnienia, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia nauczycieli. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń. Stąd też w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie skarżącego stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nieusprawiedliwiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał tylko jego wykładni. Sąd, odwołując się do jego treści, wskazał jedynie, w związku z udzieloną przez organ odpowiedzią na wniosek skarżącego, że dostęp do informacji może zostać ograniczony w okolicznościach wyszczególnionych w tym przepisie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). Sąd słusznie podkreślił, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. Wyjaśnił przy tym, że w sytuacji gdy, w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązkiem tego podmiotu jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., na co należy położyć nacisk, nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie powyższych rozważań organ nie poczynił. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż nie poczynił żadnych rozważań w tym względzie, jak również nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, ani nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem. Podkreślić należy, że jeżeli, w ocenie organu, zachodziła przesłanka negatywna, określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli natomiast nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wówczas organ zobowiązany był udostępnić żądaną informację. Tymczasem w udzielonej odpowiedzi na wniosek skarżącego organ wskazał, że informacja dotycząca pensji wskazanych imiennie nauczycieli jest informacją "ad personam" i nie stanowi informacji publicznej. Przedstawione stanowisko jest nieprawidłowe. Informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, jak wskazano wyżej, stanowi informację publiczną, a skoro tak to organ albo powinien udostępnić żądaną informację albo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówić jej udostępnienia, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję. W niniejszej sprawie organ tak nie uczynił. Uznał bowiem, poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji żądania skarżącego, że żądanie to nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Zatem organ pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że pismo (odpowiedź organu) nie mogło być uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. W sytuacji, gdy dokument zawiera informację publiczną podmiot, do którego wpłynął wniosek powinien ją albo udostępnić albo jeżeli zawiera dane objęte tajemnicami, o których mowa w art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p., odmówić jej udostępnienia. Jeżeli podmiot zobowiązany nie podejmuje takich działań, znajduje się w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych też względów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że jeżeli informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący, dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, to zawsze wyłączona zostaje ochrona prywatności takiej osoby. Nie wszystkie bowiem informacje o tej osobie podlegają udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają tylko takie informacje, które wiążą się z funkcjonowaniem tej osoby w instytucji publicznej, mają związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej lub które oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu. Udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia określonego pracownika nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, jeżeli z konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz celów dostępu do informacji publicznej, nie wynika taka konieczność. Natomiast może ono niewątpliwie dotyczyć przepisów prawnych kształtujących wynagrodzenie oraz środków budżetowych przeznaczonych na fundusz wynagrodzeń. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.