II OSK 765/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 603/18 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 603/18 oddalił skargę S. D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta O. z [...] lutego 2017 nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszalnego jednorodzinnego posadowionego na istniejących fundamentach domu wybudowanego w 1910 r. na terenie działki nr ew. [...] obr. [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w O.. Jak stwierdził Sąd I instancji, ww. inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną miała zostać zrealizowana na działce nr ewid. [...] położonej w O. posiadającej powierzchnię 1.0929 ha. Według wypisu z rejestru gruntów ww. działka składa się z gruntów ornych RVI o pow. 0,03207 ha i Lzr o pow. 0,0826 i Ls o pow. 0.6896 ha. Teren lasu występujący na działce niewątpliwie przekracza powierzchnie 0,1000 ha. Wprawdzie skarżący wskazuje, że inwestycja ma być posadowiona na terenie rolnym, tj. na fundamentach domu z 1910 r., jednak nie ograniczył terenu inwestycji, jak postuluje to jego pełnomocnik, tylko do części rolnej, bowiem wjazd na działkę z drogi w dalszym ciągu miałby się odbywać przez teren lasu. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 wyrażony został pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: upzp), nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.; dalej: uogrl). W realiach tej sprawy właściwy organ nie wydawał takiej zgody. W rezultacie już sam fakt, że takie grunty zostały objęte wnioskiem inwestora powoduje, iż nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogły zatem mieć wpływu zarzuty skargi, wskazujące na uzyskanie stosownej decyzji dla działki sąsiedniej nr [...], która podobnie jak działka [...] powstała z podziału działki nr [...]. Sąd nie jest bowiem uprawniony do oceny zasadności rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 2 ust. 2 uogrl w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest gruntem leśnym, b) art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: Kpa), poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ prawidłowo uznał, iż nie została spełniona przesłanka art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Prezydent Miasta O. nie zwrócił się do stosownego organu o opinię dotyczącą projektu decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). 3.3. Ocena pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 2 ust. 2 uogrl w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia definicji gruntu leśnego dla potrzeb ich ochrony. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 uogrl, gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, a zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy - lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami, krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji rolnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Wyjaśnienia wymaga, czy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną jest lasem (nieruchomością leśną) w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach bez względu na to, czy jest przeznaczony do produkcji leśnej albo czy spełnia jedno z pozostałych kryteriów wskazanych w punktach b i c. W kwestii tej, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. IV CSK 353/08 (analogicznie w wyroku z 28 stycznia 2010 r., sygn. I CSK 258/09) stwierdzając, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach - za las należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium tj. nie musi być przeznaczony do produkcji leśnej. Te dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Wymaga ponadto wyjaśnienia, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje się grunty, które są przeznaczone do zalesienia, a nie do produkcji leśnej, czy też wskazuje się grunty, które są przeznaczone na cele rolne, a nie do produkcji rolnej. Jednym słowem rozwiązanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach prowadzi do dwóch wniosków: po pierwsze - ma zastosowanie tylko w przypadku planowanego, zamierzonego zalesienia gruntu, a po drugie - z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca w ustawie o lasach jednoznacznie wskazał kiedy konieczne jest sięgnięcie do miejscowego planu lub decyzji, tym samym nie można tego wymogu stosować w innych przypadkach, gdy ustawodawca go nie przewidział (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1092/18). 3.4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą wykładnię pojęcia "lasu", a w konsekwencji pojęcia "gruntu leśnego", którą również przyjęły organy oraz Sąd I instancji. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem, że cześć działki [...] stanowi grunt leśny wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 2 uogrl w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach jest nieusprawiedliwiony. 3.5. Niezasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Bezspornym jest w przedmiotowej sprawie, że zgodnie z wnioskiem skarżącego dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] miał być zapewniony m.in. przez cześć działki oznaczonej jako "Ls". Wskazane we wniosku skarżącego urządzenie dojazdu przez grunt leśny do zabudowy mieszkaniowej oznacza przeznaczenie gruntów leśnych, na cele nieleśne - komunikacyjne. Jak słusznie przyjęły to organy oraz Sąd I instancji, ta część działki zapewniająca obsługę komunikacyjną budynku wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Dlatego błędnie twierdzi się w skardze kasacyjne, że gdyby nawet uznać, iż część działki o nr ewid. [...] jest gruntem leśnym, to inwestycja budowlana ma być zrealizowana na jej innej części. W świetle powyższego oczywistym jest, że w sprawie nie spełniono określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp przesłanki dopuszczalności wydania dla ww. działki wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro cześć działki nr [...] stanowi grunt leśny, to z uwagi na brak uprzedniej zgody na wyłączenie z produkcji leśnej w starym planie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne. 3.6. Tym samym całkowicie bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stan faktyczny sprawy, w szczególności rodzaj użytków na ww. działce jest oczywisty i nie wymagał prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 § 3 Kpa. 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.