I OSK 3608/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R., J.K., A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 29/18 w sprawie ze skargi M.R., J.K., A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2018 r., IV SA/Po 29/18, oddalił skargę M.R., J.K. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.R., J.K. i A.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych zostały w całości przeznaczone na cel wskazany w akcie wywłaszczeniowym i są niezbędne dla tego celu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na błędnej wykładni i braku analizy, czy na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, kiedy został on zrealizowany oraz nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy w szczególności: celu inwestycji, jej zakresu, kiedy rozpoczęto i zakończono inwestycje, co było planowane przy inwestycji, kiedy powstały poszczególne obiekty i urządzenia znajdujące się na wywłaszczonych nieruchomościach, a także ustalenia obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji i odniesienie się do granic wywłaszczonych nieruchomości. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 137 i art. 216 u.g.n., wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które miałoby polegać na uznaniu, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały w całości przeznaczone na cel wskazany w akcie wywłaszczeniowym i są niezbędne dla tego celu. Innymi słowy skarżący kasacyjnie zdaje się zaprzeczać twierdzeniu (czy ustaleniu), jakoby nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały w całości wykorzystane na cel wywłaszczenia. W istocie więc stawiany zarzut dotyczy ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystania nieruchomości (przynajmniej w części) na cel wywłaszczenia. Tymczasem "Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego nie może zatem polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu, czy jego oceny" (zob. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II GSK 2232/17, LEX nr 2718873). Skarga kasacyjna kwestionując w istocie ustalenia faktyczne nie powołuje żadnego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w takiej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skuteczny. Pomijając już fakt, że art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają tylko jednej jednostki redakcyjnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał dokładnie, zastosowanie których przepisów zamieszczonych w tych artykułach kwestionuje. Większość tych uwag można odnieść również do drugiego zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej, w ramach którego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., tym razem przez błędną wykładnię. Tyle tylko, że znowu błędna wykładnia miałaby polegać na braku analizy, czy na całej wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, kiedy został on zrealizowany oraz niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Powtórzyć zatem należy, że "Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa" (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II GSK 2539/16, LEX nr 2426420). Tymczasem autor skargi kasacyjnej wyraźnie wskazuje, że obydwa zarzuty stawia cyt. "na zasadzie art. 174 pkt 1" p.p.s.a. Zauważyć należy tylko, że Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował ustalenia organów dotyczące tego, jaki był cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe KWB [...]), co znajduje się obecnie na wywłaszczonych nieruchomościach (infrastruktura osiedla: parking, ciągi piesze, zieleń osiedlowa, urządzenia techniczne, mała architektura – strona 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz to, że z uwagi na datę wywłaszczenia (1961 r.) nie było potrzeby (w kontekście art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) ustalania terminu zakończenia inwestycji (odwołując się w tym ostatnim zakresie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, którego treść Sąd I instancji zacytował). Żadnego z tych ustaleń skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła (z uwagi na brak zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej), a wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przyjętą przez Sąd I instancji z uwagi na przytoczony wyrok TK należy uznać za prawidłową. Natomiast przytoczone w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. i to w kontekście decyzji uznaniowej, którą decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie jest) nie odnoszą się do konkretnych ustaleń faktycznych, które autor skargi kasacyjnej uznaje za wadliwe. Należy też zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. "Gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy czas, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które - jak słusznie zauważył to Sąd Wojewódzki - są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla" (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18, LEX nr 2504448). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.