I GSK 3031/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Po 150/18 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Po 150/18 - po rozpoznaniu skargi R. C. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 31 stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek – oddalił skargę. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na powieleniu przez Sąd błędu ZUS i przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia również prognozy przyszłej sytuacji skarżącego, w sytuacji gdy Sąd winien orzekać na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie w przyszłości, co w konsekwencji stało się bezpośrednim powodem oddalenia skargi; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) błędną jego wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), poprzez przyjęcie, że umorzenie należności z tytułu składek przez ZUS może nastąpić przy uwzględnieniu przesłanek innych niż stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, w szczególności wymaga to dokonania prognozy sytuacji dłużnika w przyszłości, w sytuacji gdy zastosowanie wykładni językowej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jedyną przesłanką, która powinna być oceniania w niniejszej sprawie jest przesłanka właśnie bezskuteczności egzekucji, co w konsekwencji doprowadziło do: b) niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141 poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie MGPiPS), z uwagi na to że w/w przepisy znajdują zastosowanie jedynie w razie braku stwierdzenia przez organ egzekucyjny bezskuteczności egzekucji (brak majątku nadającego się do egzekucji), a w przypadku skarżącego taka bezskuteczność została stwierdzona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Ze skargi kasacyjnej wynika, iż spór w sprawie dotyczy uznania za prawidłową – przede wszystkim na gruncie art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. – decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek zarówno w części finansowanej przez płatnika składek, jak i składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tychże składek. Skarżący kasacyjnie wskazując na okoliczność wzięcia pod uwagę tak przez organy, jak i Sąd I instancji stanu przyszłego, a nie wyłącznie stanu istniejącego w dacie wydania decyzji (tj. umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych, z których można prowadzić egzekucję należności ZUS) wskazał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz błędne zastosowanie ust. 3a art. 28 u.s.u.s. (w zw. z § 1 rozporządzenia MGPiPS). Przy czym to ostatnie miało polegać na błędnym zastosowaniu regulacji, które nie powinny być brane pod uwagę, gdyż odnoszą się do sytuacji, w których nie nastąpiło stwierdzenie bezskuteczności egzekucji przez organ egzekucyjny. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. okazał się niezasadny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż ani organy ani WSA nie kwestionowały zaistnienia okoliczności umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak składników majątkowych, z których można prowadzić egzekucję należności ZUS. Natomiast wskazując na treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który zawiera ustalenie siedmiu przypadków uznanych przez ustawodawcę za całkowitą nieściągalność (w tym stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję – pkt 5 ww. uregulowania), organy wyraźnie wskazały, że w sprawie nie stwierdzono okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 (v. s. 5 decyzji organu I instancji oraz s. 6 decyzji organu II instancji). I jakkolwiek w sprawie organy błędnie przywołały w decyzjach niestwierdzenie okoliczności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., to jednocześnie wskazały na inne przesłanki, w tym m.in. pkt 3 oraz 6 powołanej regulacji. Zgodnie tymi przepisami całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 art. 28, zachodzi, gdy: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Sąd I instancji aprobując stanowisko organów, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przywołał ustalenia faktyczne dotyczące aktualnej sytuacji i uwarunkowań dotyczących skarżącego rzutujących także na stan przyszły w kontekście prawdopodobieństwa uzyskania przez ZUS należnych kwot. Mając na uwadze powyższe, w świetle sformułowanego w zakresie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zarzutu (naruszenia wyłącznie pkt 5 tejże regulacji), Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie przedmiocie, jako że decyzje organów wskazywały na zaistnienie także innych okoliczności (co zaaprobował WSA), nie mógł – jako związany podstawami skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnieniem, o czym była mowa wcześniej – rozważać naruszenia w zakresie innych przesłanek podanych przez organy i uznanych za prawidłowe przez Sąd I instancji. Skoro kwestionowana wykładnia i zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s okazały się nieskuteczne, to jednocześnie niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 1 rozporządzenia MGPiPS w sprawie zasad umarzania należności. Jeśli bowiem uznano, iż nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, uzasadnione było zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Na rozpoznanie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia ww. przepisu rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności, gdyż określa on zakres regulacji rozporządzenia nie zawierając jednocześnie żadnych szczegółowych unormowań materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Może bowiem dojść do niego, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o akta sprawy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.