II SA/Po 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Starosta decyzją z [...] lipca 2015 r. znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o: 1. odmowie zwrotu na rzecz Spółki A Sp. z o.o. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. [...] nr2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Miasta, 2. zwrocie na rzecz Spółki A Sp. z o.o. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. [...] nr, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Miasta, 3. zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta, na działkę nr [...] o pow. [...] nr oraz działkę nr [...] o pow. [...], zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącym integralną część decyzji, 4. zobowiązał Spółkę A Sp. z o.o. do zwrotu na rzecz Miasta łącznej kwoty [...] zł tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji w imieniu Miasta wniosła pełnomocnik Pani H. J. zarzucając skarżonej decyzji naruszenie: przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Miasto domaga się uchylenia decyzji Starosty i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2015r. uchylił punkt 4 zaskarżonej decyzji I instancji i w tym zakresie zobowiązał Spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą w P. do zwrotu na rzecz Miasta kwoty [...] zł tytułem należności określonych w art. 140 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), a w pozostałym zakresie decyzje organu I instancji utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wnioskiem z 18 lutego 2011 r. pełnomocnik spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł do Prezydenta Miasta o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb C., arkusz mapy [...], w zakresie w jakim stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wnioskodawca wskazał, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda deklaratoryjną decyzją z [...] października 2012 r. stwierdził nabycie przez Miasto jako miasto na prawach powiatu, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność projektowanych działek: (1) nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod fragment ulicy miejskiej abpa A. B., zaliczonej do dnia 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich, oraz (2) nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod fragment ulicy miejskiej C., zaliczonej do dnia 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich - odpowiadających części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...]o pow. [...] ha. Zastępca Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta - powołując się na treść przepisu art. 142 ust. 2 u.g.n. - przekazał przy piśmie z 12 grudnia 2012 r. według właściwości Wojewodzie podanie Spółki A Sp. z o.o. o zwrot powyższej opisanej części nieruchomości. Wojewoda do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości złożonego przez spółkę A Sp. z o.o. wyznaczył Starostę postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Organ pierwszej instancji w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 2 sierpnia 2013 r. ustalił, że działka nr [...] w części północnej stanowi urządzoną drogę (ul. W. D.), w części południowej znajduje się słup oświetleniowy, słup sygnalizacji świetlnej, część chodnika (droga rowerowa) z kostki brukowej oraz niewielkie fragmenty roślinności dziko rosnącej niekoszonej. W północno-wschodniej części działki nr [...] znajduje się utwardzony fragment ul. W. D. oraz chodnik (ciąg pieszo-rowerowy), w części wschodniej urządzony ciąg pieszo rowerowy (asfaltowy). Wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego (asfaltowego) znajduje się półmetrowy pas zieleni oddzielająca ww. ciąg od ul. C. Zachodnia część działki stanowi pas zieleni spontanicznie rosnącej z nasadzeniami drzew wieloletnich liściastych oraz niewielki fragment skarpy pokrytej roślinnością spontanicznie rosnącą. Zieleń na działce jest niekoszona i niepielęgnowana. Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z 24 października 2013 r. poinformował, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. abpa B. i stanowi drogę publiczną, natomiast działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. C. i również stanowi ona drogę publiczną. Do pisma załączono fragment mapy zasadniczej z wykreślonymi liniami granicznymi ul. abpa A. B. i ul. C. Wydział Urbanistyki i Architektury - Urzędu Miasta przy piśmie z 21 lutego 2014 r. poinformował, że działka nr [...] (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1994 r. Nr 22, poz. 246), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., położona była na styku terenów oznaczonych symbolami: II.MAl.zp - teren parków i zieleni położony w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, oraz KG 14 - teren ulicy głównej, zaś (2) w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Malta", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXXV/982/2002 z dnia 23 kwietnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 19 czerwca 2002 r. Nr 87/2002, poz. 2229), działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2kG - tereny infrastruktury transportowej: ulica klasy głównej. Działka nr [...] (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1994 r. Nr 22, poz. 246), który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., położona była na styku terenów oznaczonych symbolami: II.MAl.zp - teren parków i zieleni położony w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, oraz KG 14 - teren ulicy głównej, (2) ponadto wskazano, że nie można określić przeznaczenia działki nr [...] w latach 2004-2005, ponieważ w tym okresie dla tego terenu nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarząd Zieleni Miejskiej poinformował, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem nie znajduje się w jego administracji. Zgodnie z protokołem z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 28 listopada 2014 r. teren projektowanej działki nr [...] porośnięty jest wysoką trawą, roślinnością spontanicznie rosnącą, drzewem oraz krzewami, zagospodarowanie terenu zgodne jest z mapą zasadniczą. Projektowana działka nr [...] stanowi fragment ul. C. - chodnik, fragment pasa jezdni. Na zlecenie Starosty został sporządzony operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. W. Biegła w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2014 r. określiła: a) wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny na kwotę [...] zł, b) wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...] , c) aktualną wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Wojewoda argumentował, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązany jest ponowne rozpoznać sprawę w pełnym zakresie na nowo w jej całokształcie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zatem zarówno legalność dokonanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia sprawy, jak również ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wskazując na przepis art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) Wojewoda wskazał na zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cel inny niż ten, na który nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel, bądź też niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym czasie, powoduje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ratio legis przywołanej normy stanowi uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, a zwrot niewykorzystanej nieruchomości ma zapobiegać jego nadużywaniu oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W świetle dyspozycji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część (ust. 2 art. 137). Wojewoda argumentował, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stanowi część większej nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1995 r. rep. A nr [...]. Jak prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w P. sprzedała Skarbowi Państwa działki nr [...] oraz [...] (z nieruchomości KW nr [...] "na cele uzasadniające wywłaszczenie, to jest na cele komunikacyjne Miasta ", za cenę [...] zł. Stawający przedłożyli notariuszowi ostateczną decyzję Głównego Geodety Miasta - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z [...] października 1975 r. oraz ostateczne decyzje podziałowe Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [...] marca 1993 r. oraz z [...] października 1995 r, z których wynika komunikacyjne (przeznaczenie planistyczne oraz: cel nabycia nieruchomości). Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji z [...] marca 1993 r., podział nieruchomości, z której wydzielono m.in. działkę nr [...], a co za tym idzie jej nabycie, związane były z przebudową ul. M. na odcinku od ul. Z. do ul. J. (ul. C.) w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z [...] marca 1992 r. (komunikacyjny cel nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb C., potwierdza wyrys oraz wypis z aktualnego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Poznaniu nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1994 r. Nr 22, poz. 246). Organ odwoławczy zauważył, że obszar działek nr [...] i nr [...] znajdował się na styku dwóch terenów oznaczonych symbolami: II.MAl.zp - teren parków i zieleni położony w rejonie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, oraz KG 14 - teren ulicy głównej. Ze względu na wielkość działek oraz skalę i czytelność wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości precyzyjnego określenia przeznaczenia działek nr [...] i [...]. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości cel nabycia spornej nieruchomości, jakim jest jej komunikacyjne przeznaczenie. Zgodnie z rozpowszechnionym w orzecznictwie oraz doktrynie poglądem, elementarne znaczenie w sprawach dotyczących zwrotów nieruchomości ma ustalenie, czy w danym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy, mamy do czynienia ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w indywidualnym akcie nabycia / przejęcia nieruchomości. Konsekwencją bowiem braku realizacji celu na jaki została wywłaszczona nieruchomość oraz zakazu jej użycia na inny cel jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym prawa podmiotowego w postaci żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Wojewoda podkreślał, że kluczowe dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia jest odtworzenie celu nabycia nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 5 grudnia 1995 r. O ile bezsporny bowiem - w obliczu ww. ustaleń - pozostaje komunikacyjny cel nabycia działki nr [...], o tyle istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy zachodzi możliwość zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Godzi się bowiem zauważyć, że pełnomocnik Miasta w odwołaniu od kontestowanej decyzji organu pierwszej instancji poddał w wątpliwość jakoby w realiach przedmiotowej sprawy miejsce miało wywłaszczenie. Odwołujący zarzucił, że "jedynym dokumentem w sprawie, na podstawie którego organ stwierdził, że umowa sprzedaży zawarta została w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) jest akt notarialny z dnia 5 grudnia 1995 r., w którym zawarte zostało stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie, (...) cele komunikacyjne. (...) Nie każda bowiem cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa spełnia cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W tym miejscu Wojewoda przytoczył art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Zatem w ocenie Wojewody nie znajdują uzasadnionych podstaw twierdzenia pełnomocnika Miasta jakoby pojęcie "nabycia nieruchomości" stanowiącej działkę nr [...], objętej przedmiotowym postępowaniem, nie mieściło się w dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., skoro sprzedano ją Skarbowi Państwa "na cele uzasadniające wywłaszczenie, to jest na cele komunikacyjne Miasta ", co wyraźnie podkreślono w umowie z 5 grudnia 1995 r. Zawężająca kwalifikacja stanu faktycznego, prowadząca do pozbawienia Spółki A Sp. z. o.o. przysługującego jej na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. roszczenia, sprzeczna byłaby z wykładnią systemową wyżej cytowanej normy, która mówi generalnie o "nabyciu nieruchomości". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych "Nabycie bowiem przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniony wywłaszczeniem stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.". Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także cywilnoprawną formę umowy. Z treści wskazanego przepisu mogą być wyłączone tylko te sytuacje, w których umowa była podstawą nabycia nieruchomości bez żadnego związku z realizacją celu publicznego "'. Skoro nieruchomość stanowiąca m.in. działkę nr [...] nabyta została przez Skarb Państwa z bezpośrednim wskazaniem celu publicznego, co potwierdza w całości zgromadzony przez Starostę materiał dowodowy, za bezpodstawne należy uznać w tym zakresie zarzuty pełnomocnika Miasta jakoby Starosta dokonując błędnych ustaleń stanu faktycznego, uchybił treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro nabycie nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponadto przy sprzedaży powołano się na niezbędne plany realizacyjne, a samo i nabycie motywowano celami uzasadniającymi wywłaszczenie, zatem odpowiednie zastosowanie znajdują - na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, w tym art. 136 ust. 3 u.g.n. Miasto podniosło również, że organ pierwszej instancji dopuścił się wadliwej oceny charakteru spornej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, Starosta błędnie uznał, że część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie stanowi drogi publicznej. Pełnomocnik przywołał pisma Zarządu Dróg Miejskich oraz decyzję Wojewody z [...] października 2012 r., stwierdzającą nabycie przez Miasto jako miasto na prawach powiatu, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa. Wskazano zatem, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz 460 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pod pojęciem drogi należy zaś rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą techniczno-użytkową całość, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2). Wobec powyższego, ocena rzeczywistego charakteru poszczególnych działek gruntu winna być dokonywana w oparciu o legalne definicje drogi oraz pasa drogowego. Starosta oceniając nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem w kontekście zbędności na cel wywłaszczenia, oparł się - co prawidłowe - na rzeczywistym i aktualnym sposobie jej użytkowania. Nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia to nieruchomość, która nie została nigdy wykorzystana na cel wywłaszczenia (nabycia) lub nieruchomość, którą wykorzystano na ten cel, ale z przekroczeniem ustawowych terminów. Skoro ponad wszelką wątpliwość można powiedzieć, że działka nr [...] została nabyta na cele komunikacyjne, każdy inny sposób jej zagospodarowania, przesądzać będzie o zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ pierwszej instancji trafnie przyjął, że stan zagospodarowania projektowanej działki nr [...], stanowi o jej zbędności na cele komunikacyjne. Trudno bowiem uznać, że ta część działki nr [...], stanowiącą niezabudowany i niezagospodarowany teren przylegający do pasa drogi (ul. C.), porośnięty wysoką trawą oraz spontanicznie rosnącą roślinnością (szpaler 12 drzew liściastych w pierwszej grupie wiekowej oraz nieliczne samosiewy drzew i krzewów pospolitych), przez który przebiegają sieci infrastruktury technicznej, stanowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia - infrastrukturę i urządzenia komunikacyjne. Tym samym zgodzić się należy z organem pierwszej instancji, który trafnie przyjął, że w zakresie tej części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]), zachodzą przesłanki implikujące jej zwrot na rzecz byłego właściciela – Spółki A Sp. z o.o. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W myśl natomiast art. 140 cytowanej ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Zgodnie z umową sprzedaży z 1995 r. cena z tytułu nabycia całej nieruchomości wynosiła [...] zł przy powierzchni całkowitej nabywanego gruntu równej [...] m². Jak stanowi przepis art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Zatem, skoro zwrotowi ma podlegać projektowana działka nr [...] o pow. całkowitej [...] m², to proporcjonalnie obliczona do tej powierzchni wartość odszkodowania wynosi odpowiednio [...]zł. Wobec tego Starosta stosownie do dyspozycji art. 140 ust 2 u.g.n. dokonał waloryzacji odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny. Wymaga jednak podkreślenia, że dokonując tej czynności materialno-technicznej organ popełnił błąd poprzez wadliwe zastosowanie wskaźnika dla roku 2009 na poziomie 1,036, prawidłowa bowiem jego wartość wynosi 1,035. Wobec powyższego nastąpiła konieczność dokonania przez organ nadzoru ponownej waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania przy zastosowaniu prawidłowego wskaźnika za rok 2009 (1,035) oraz wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w listopadzie 2015 r. w stosunku do 2014 r. (0,988). Wartość przyjętego wskaźnika waloryzacji za okres od 1996 r. do 2015 r. wyniosła 2,57355330608, zaś zwaloryzowana kwota odszkodowania [...] zł. Organ drugiej instancji zważając na pomyłkę Starosty uchylił obarczone błędem orzeczenie w zakresie punktu 4 decyzji i orzekł reformatoryjnie o prawidłowym zobowiązaniu spółki A Sp. z o.o. do zwrotu należności względem Miasta, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w miejscowym planie i zmian w otoczeniu nieruchomości, (art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Celem weryfikacji czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie w związku z dyspozycją cytowanego wyżej przepisu Starosta zlecił sporządzenie operatu biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu. Rzeczoznawca majątkowy B. W. w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2014 r. określiła wartość nieruchomości na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny [...] zł, wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny: [...] zł oraz wartość nieruchomości na podstawie art. 140 ust. 2 u.g.n. aktualna wartość nieruchomości: [...] zł. Organ odwoławczy dokonał także oceny operatu szacunkowego, stwierdzając, że nie wykazał żadnych błędów, uchybień czy nieścisłości, stanowi zatem pełnowartościowy materiał dowodowy i może stanowić podstawę określenia zwracanego odszkodowania. Z powyższych względów Wojewoda, uznając bezzasadność wniesionego odwołania, uwzględniając konieczność przeprowadzenia waloryzacji kwoty odszkodowania, orzekł reformatoryjnie w zakresie punktu 4 kontestowanej decyzji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosło Miasto zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774, ze zm.) oraz prawa procesowego art. 7 K.p.a., i art. 77 § 1 K.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Miasto argumentowało, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 5 grudnia 1995r. nie zostało wskazane jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem. Miasto nie kwestionowało, iż forma umowy cywilnoprawnej jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa może spełniać cechy "nabycia" nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie każda jednak cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa uzasadnia żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie ww. art. 216 ust, 2 pkt. 2. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie wskazał dokumentów, z których jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość wynikałoby, że w niniejszej sytuacji mamy do czynienia z ingerencją władzy państwowej w prawo własności nieruchomości. Nie wskazano m.in. że prowadzona była korespondencja pomiędzy organem a ówczesnym właścicielem, z której wynikałoby, że umowa sprzedaży była konsekwencją wyznaczenia właścicielowi terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczenia. Istnieje przecież możliwość, że inicjatorem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa był ówczesny właściciel nieruchomości. Miasto nie kwestionowało też, faktu, że nieruchomość w planie realizacyjnym była przeznaczona na cele komunikacyjne. Jednakże ograniczenia właściciela w zakresie dysponowania nieruchomością, w tym ustalenie przeznaczenia terenu na określony cel, nie oznacza jednoznacznie, że nabycie przez Skarb Państwa miało charakter wywłaszczenia. Miasto nie zgodziło się z twierdzeniem, że na podstawie zebranej dokumentacji można uznać, że w niniejszej sprawie miało miejsce wywłaszczenie a strona postępowania może skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości. Organ administracji II instancji nie powinien orzekać na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji, który w ocenie Miasta nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie zebrał całego materiału niezbędnego do orzekania w sprawie, a swoje ustalenia oparł jedynie na niekompletnym materiale dowodowym. Kolejną kwestią podnoszoną przez pełnomocnika Miasta było błędne ustalenie przez organy administracji I i II instancji, że część działki nr [...] (projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2) nie stanowi drogi publicznej. Istotne w niniejszej sprawie jest stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w piśmie z 24 października 2013 r., że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. Abpa A. B. i stanowi drogę publiczną, natomiast działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. C. i również stanowi ona drogę publiczną. Zdaniem Miasta zarówno organ administracji I jak i organ II instancji nie ustalił istotnej kwestii, czy ww. sieci infrastruktury nie są prowadzone w celu umożliwienia funkcjonowania urządzeń i instalacji przeznaczonych min. do obsługi ruchu drogowego lub zarządzania drogą. W przypadku, gdyby istniejące na tym terenie sieci służyły ww. celom, zgodnie z definicją pasa drogowego, stanowiłyby jego część. Grunty znajdujące się w pasie drogowym objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art; 39 ust. 1 tej ustawy). Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale nie ulega wątpliwości, że pas drogowy jest integralnie związany z drogą publiczną. Niedopuszczalne jest natomiast orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Uczestnik postępowania spółka B Sp. z o.o. w P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że jest ona bezzasadna. Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa i uznał zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, który określono jako cel komunikacyjny. Nie sposób uznać, że części działki [...], stanowiąca niezabudowany i niezagospodarowany teren przylegający do pasa drogi, porośnięty wysoką trawą oraz spontanicznie rosnącą roślinnością, przez który przebiegają sieci infrastruktury technicznej, stanowi nieruchomość na której zrealizowano cel wywłaszczenia - infrastrukturę i urządzenia komunikacyjne. Nie ma racji Skarżący kwestionując charakter nabycia spornej nieruchomości. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności dowody z dokumentów potwierdzają, że nabycie nieruchomości nosiło znamiona wywłaszczenia. Bezsporny pozostaje komunikacyjny cel nabycia działki. Komunikacyjne przeznaczenie nieruchomości potwierdzają dokumenty - a mianowicie umowa z dnia 5 grudnia 1995 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż została wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązki określone w art. 7 kpa precyzuje przepis art. 77 § 1 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po pierwsze wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość [...] i [...] została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995r. Rep. A [...]. Z treści tego aktu wynika, że Spółka A Sp. z o.o. w P sprzedała wymienione w umowie działki stanowiące ulice C. i M., które zostały kupione na cele uzasadniające wywłaszczenie, tj. na cele komunikacyjne miasta. Z treści art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.) wynika, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Postępowanie wywłaszczeniowe może być poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości (art. 114 ust. 1 u.g.n.). Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie w drodze umowy cywilnoprawnej Skarb Państwa nabył m.in. sporną działkę [...], projektowaną działkę [...], na cele związane realizacją celu publicznego – budowę trasy ulicy C. W ocenie Sądu zawarta umowa sprzedaży działek, mimo że z istoty prawa umów oznacza zgodne porozumienie stron co do przeniesienia prawa własności nieruchomości, służyła celom wywłaszczenia i to na cel publiczny. U podstaw zawarcia przedmiotowej umowy sprzedaży działek z [...] grudnia 1995r. legła ostateczna decyzja z [...] marca 1993r. o zatwierdzeniu projektu działek w oparciu o materiały do planu zagospodarowania przestrzennego i zatwierdzony plan realizacyjny przebudowy ulicy M. oraz ostateczna decyzja z [...] października 1975r. udzielająca zezwolenia na dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia terenu pod budowana trasę komunikacyjną. Powyższe oznacza, że zawarto umowę cywilnoprawną, która spełnia cechy nabycia o jakim mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Wobec powyższego nie jest konieczne w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości wykazywanie etapu rokowań i wynikającej stąd korespondencji między stronami umowy. W konsekwencji przepisy rozdziału 6 działu III, dotyczące zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), stosuje się w niniejszej sprawie do przedmiotowej działki [...], projektowane działki [...]i [...]. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (w niniejszej sprawie cel określony w umowie sprzedaży działek), z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w szczególnej umowie zbycia stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W konsekwencji dopiero wówczas powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w umowie oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powyższych przesłanek organ winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Z akt sprawy (w szczególności mapy ewidencyjnej projektu podziału nieruchomości k. 216 i nast. I instancji) wynika, że przedmiotowe działki [...] i [...], powstałe z wcześniejszych podziałów, znajdują się w liniach rozgraniczeniowych pasa drogowego. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że działka [...] i [...] oznaczona jest jako "droga" (wyrys z mapy ewidencyjnej k. 64, mapa zasadnicza k. 61, decyzja Wojewody z [...] października 2012r. k. 49 akt adm. I instancji. W tym miejscu wskazać należy, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie podkreślał, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) określający strukturę własnościową dróg publicznych zgodnie którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Z powyższego przepisu wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 marca 2011r. I OSK 640/10 i podane tam orzecznictwo udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Słusznie przy tym uważa się, że odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym. Wprawdzie bowiem pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Wniosek powyższy znajduje oparcie w samej definicji pasa drogowego wynikającej z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Za powyższą oceną przemawia także treść części 3 pkt 18 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542) stosownie do którego do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Istotne zagadnienie w niniejszej sprawie sprowadza się, więc do tego, jakie jest rzeczywiste wykorzystanie działki [...] i działki [...] w całości, a zwłaszcza projektowanej działki [...] i czy jest one zgodne z celem wywłaszczenia oraz czy znajdują się w pasie drogowym. Organy administracji nie poczyniły bowiem szczegółowych i jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego, czy projektowana działka [...] stanowi część pasa drogowego ulicy C. Zwrócić bowiem należy uwagę na pismo Zarządu Dróg Miejskich z 24 października 2013r. w którym wprost stwierdza się, że działka [...] obręb C., ark. mapy [...] znajduje się w liniach rozgraniczeniowych ulicy abpa A. B. i stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Natomiast działka [...] z obrębu C., ark. [...] znajduje się w liniach rozgraniczeniowych ulicy C. i również stanowi drogę publiczną w rozumieniu powyższej ustawy o drogach publicznych (k. 90 akt adm. I inst.). Z danych księgi wieczystej działki [...] wynika również, że stanowi ona drogę (k. 244 akt adm. I inst.). Wbrew przekonaniu Wojewody na podstawie dokumentów jakie zostały zgromadzone w aktach sprawy nie można mieć całkowitej pewności co do zajętego przez niego stanowiska o możliwości zwrotu projektowanej działki [...]. Z porównania mapy zasadniczej (k. 66), wyrysów z mapy ewidencyjnej (k. 64) wynika, że cała działka [...] oznaczona jest jako droga, z mapy projektu podziału nieruchomości (k. 216 akt adm. I inst.) wynika, że działkę [...] oznaczono jako drogę "dr", ale działkę [...] oznaczono jako "użytek gruntowy Bp". W zaskarżonej decyzji, która zawiera także decyzję o podziale działki [...] brak jakiegokolwiek uzasadnienia zmiany oznaczenia ewidencyjnego działki [...] z "dr" na "Bp". Jakkolwiek decydujące znaczenia ma ustalenie, czy działka [...] znajduje się w pasie drogowym, co zgodnie z powołanym wyżej i uznanym stanowiskiem, prowadzi do przyjęcia, że nieruchomość znajdująca się w pasie drogowym nie może podlegać zwrotowi z uwagi na treść art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto z protokołu oględzin nieruchomości wynika, że na działce wzdłuż ul. C. znajdują się szpaler drzew liściastych w wieku do 20 lat oraz młodszy drzewostan i krzewy z samosiew, grunt niezabudowany i niezagospodarowany, przez który przebiegają sieci instalacji technicznych (k. 228, 67 protokół wizji lokalnej zawarty w operacie szacunkowym 231 akt adm. I inst.). Na podstawie akt trudno dociec, co było powodem wyodrębnienia działek [...] i [...] w takim właśnie kształcie i powierzchni, a zwłaszcza, czy przemawiało za tym ich położenie być może poza pasem drogowym, co miałoby umożliwić ich zwrot. W tym zakresie uchyla się spod kontroli sądowej zawarte w zaskarżonej decyzji zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb C., ark. mapy [...] na działkę [...] i [...]. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń czy na działce [...], w szczególności projektowanej [...] znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ul. C., jakimi posługuje się art. 4 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Zauważyć należy, że z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeśli zezwoli na to właściwy zarządca drogi. Lokalizacja obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego nie przesądza o tym, że teren, na którym obiekt ten ma być zlokalizowany nie może być uznany za pas drogowy ( wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014r. II OSK 1343/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie ma także podstaw, aby za pas drogowy nie mógł zostać uznany pas zieleni. Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie choćby w zawartej w art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych definicji "zieleni przydrożnej", rozumianej jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Treść § 52 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) stanowi natomiast, że pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska, albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2014r. II OSK 1389/14 dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Litera d) tego przepisu dotyczy natomiast spełnienia wymagań ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb. Z powyższego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody w punkcie 1, 2 i 4, albowiem naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wnioski oparte na niepełnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dotyczącej precyzyjnego określenia realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz jej położenia w liniach rozgraniczających drogi bezpośrednio zdeterminowały merytoryczną treść zaskarżonej decyzji. Przedstawiony wyżej przez Sąd pogląd prawny organy administracji obowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ, w szczególności uzyska mapę zasadniczą z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy C., z której będzie wyraźnie wynikać, czy obejmuje ona działkę [...], zwłaszcza projektowana [...] oraz kartę inwentaryzacyjną tej drogi. Dopiero bezsporne ustalenie, że wspomniane działki [...] i [...] w tym projektowane [...] i [...] stanowią drogę, a przynajmniej położone są w liniach rozgraniczających ul. abpa A. B. i ul. C. oznaczać będzie niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, Lex nr 516045). Przyjęcie przez organ po ponownym rozpoznaniu sprawy, że działka [...] w całości nie podlega zwrotowi skutkuje także bezprzedmiotowością podziału tej działki na projektowane [...] i [...] . Zatem także i tego powodu należało uchylić punkt 3 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, jak w punkcie II wyroku.