I OSK 1688/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 95/16 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ś. Sp. z o.o. w P. na rzecz Miasta P. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 95/16 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości – (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz (2) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Ś. w P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 4 pkt 1, 2 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że zachodzi wątpliwość, czy projektowana działka nr [...] z obrębu C. nie stanowi drogi publicznej, podczas gdy bezspornym pozostaje, że nieruchomość ta znajduje się poza pasem drogowym, a droga publiczna musi być zlokalizowana w pasie drogowym; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organy administracji publicznej nie poczyniły szczegółowych i jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego, czy projektowana działka [...] stanowi część pasa drogowego ulicy C., podczas gdy materiał dowodowy został zebrany i rozpoznany przez organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie [powinno być w Poznaniu] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Przypomnieć na początku należy, że zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił pkt 4 decyzji Starosty P. z [...] lipca 2015 r. i w tym zakresie orzekł odmiennie o zwrocie należnego odszkodowania, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty P.. Ten ostatni organ w pkt 1-3 decyzji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz D. działki nr [...] położonej w P. obręb C. oraz części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) oraz o zwrocie na rzecz wskazanej Spółki części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) – kw nr [...]. Zatwierdził także projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji uznał, że narusza ona prawo, gdyż została wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji na podstawie dokumentów jakie zostały zgromadzone w aktach sprawy nie można mieć całkowitej pewności co do możliwości zwrotu projektowanej działki nr [...]. Z porównania mapy zasadniczej (k. 66), wyrysów z mapy ewidencyjnej (k. 64) wynika, że cała działka [...] oznaczona jest jako droga, z mapy projektu podziału nieruchomości (k. 216 akt adm. I inst.) wynika, że działkę [...] oznaczono jako drogę "dr", ale działkę [...] oznaczono jako "[...]". W zaskarżonej decyzji, która zawiera także decyzję o podziale działki [...] brak jakiegokolwiek uzasadnienia zmiany oznaczenia ewidencyjnego działki [...] z "dr" na "[...]". Decydujące znaczenia ma ustalenie, czy działka [...] znajduje się w pasie drogowym, co prowadzić powinno do przyjęcia, że nieruchomość znajdująca się w pasie drogowym nie może podlegać zwrotowi z uwagi na art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto z protokołu oględzin nieruchomości wynika, że na działce wzdłuż ul. C. znajdują się szpaler drzew liściastych w wieku do 20 lat oraz młodszy drzewostan i krzewy z samosiewów, grunt niezabudowany i niezagospodarowany, przez który przebiegają sieci instalacji technicznych (protokół wizji lokalnej zawarty w operacie szacunkowym). Na podstawie akt trudno dociec, co było powodem wyodrębnienia działek [...] i [...] w takim właśnie kształcie i powierzchni, a zwłaszcza, czy przemawiało za tym ich położenie być może poza pasem drogowym, co miałoby umożliwić ich zwrot. W tym zakresie uchyla się spod kontroli sądowej zawarte w zaskarżonej decyzji zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb C., na działkę [...] i [...]. Organy nie poczyniły ustaleń, czy na działce [...], w szczególności projektowanej [...], znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania ul. C., jakimi posługuje się art. 4 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd I instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania zaznaczył, że organ powinien uzyskać mapę zasadniczą z wkreśloną linią graniczną pasa drogowego ulicy C., z której będzie wyraźnie wynikać, czy obejmuje ona działkę [...], zwłaszcza projektowaną [...] oraz kartę inwentaryzacyjną tej drogi. Dopiero bezsporne ustalenie, że wspomniane działki [...] i [...], w tym projektowane [...] i [...], stanowią drogę, a przynajmniej położone są w liniach rozgraniczających ul. A. i ul. C. oznaczać będzie niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka stoi natomiast na stanowisku, że projektowana działka nr [...] "stanowi grunt niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty wysoką trawą oraz spontanicznie rosnącą roślinnością. Brak jest więc na opisanej działce jakichkolwiek elementów składowych definicji legalnej pasa drogowego", stąd zarzut naruszenia art. 4 pkt 1, 2 i 22 u.d.p. Ponadto, zdaniem Spółki, zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stosownie zaś do art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z jednej strony można więc twierdzić, że skoro w art. 2a u.d.p. jest mowa o "drodze", a nie "pasie drogowym", to w świetle rozróżnienia tych pojęć w art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p., to ustawodawca ograniczył pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu prawnego do dróg. Innymi słowy, grunt w granicach pasa drogowego, który nie jest drogą, może być przedmiotem obrotu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się jednak opowiedzieć za poglądem, że wyłączeniu spod obrotu z uwagi na treść art. 2a u.d.p. podlega grunt w granicach pasa drogowego, na którym to gruncie, obok drogi, zlokalizowane są faktycznie również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga jest pośrednio definiowana w u.d.p. również poprzez odwołanie się do pojęcia pasa drogowego. Rozdzielenie pojęcia "droga" i "pas drogowy" nastąpiło w 2013 r. (z mocy art. 4 ustawy z dnia 14 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw), w wyniku czego pierwsze z tych pojęć ma oznaczać wyłącznie budowlę, zaś drugie nieruchomość – grunt, na którym znajdzie się ta budowla wraz z obiektami i urządzeniami z nią związanymi (obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Zważywszy, że wyłączeniu z obrotu podlega grunt w ściśle określonych granicach, a nie części składowe nieruchomości, to granice nieruchomości wyznacza tylko pas drogowy, a nie poszczególne części składowe nieruchomości wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Cel regulacji zawartej w art. 2a u.d.p. (ograniczenie kręgu podmiotów mogących być właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne do Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego) nie będzie w pełni zrealizowany, jeżeli istotne elementy infrastruktury drogowej, tj. inne niż droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p.) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, byłby własnością innych podmiotów. Ma więc rację Sąd I instancji kiedy twierdzi, że wobec informacji zawartej w operacie szacunkowym (protokół wizji terenowej), że przez działkę [...] przebiegają sieci instalacji technicznych, należy ustalić jakie są to sieci i ocenić, czy mogą one stanowić element pasa drogowego ul. C., a także ustalić, jak przebiega linia graniczna pasa drogowego ulicy C. na mapie zasadniczej, w tym też jakie znaczenie dla funkcjonowania drogi ma zieleń, jeśli znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego, gdyż od tego zależy możliwość zwrotu projektowanej działki nr [...]. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia art. 4 pkt 1, 2 i 22 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię, a uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co czyni również bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.