I OSK 536/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 147/18 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta W. postanawia odrzucić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 147/18 odrzucił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta W.. W uzasadnieniu postanowienia podał, że T.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 17 kwietnia 2015 r. na bezczynność Prezydenta W. W dniu 21 maja 2015 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału I wydała zarządzenie o rozdzieleniu, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), przedmiotowej skargi na 7 skarg, w tym na skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., która została zarejestrowana pod sygnaturą akt I SAB/Wa 396/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 396/15 oddalił w/w skargę, wskazując, że dotyczy nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez T.G., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 860/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że po stronie Sądu pierwszej instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z dnia 3 lutego 2014 r., oznaczonym [...]. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., co do którego organ miał rozstrzygnąć z zachowaniem terminów ustawowych. Zdaniem NSA zachodzi zatem poważna wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia, które zostało sformułowane w drugim wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., oznaczonym [...]. Natomiast to, co jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Wobec sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta Miasta, Sąd pierwszej instancji powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie, po ustanowieniu dla niej pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. W konsekwencji NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent Miasta pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. [...]. W szczególności Sąd wyjaśni, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punktach 1 i 2 tego wniosku oraz udzielenia innych informacji, jak to wynika ze stanowiska pełnomocnika skarżącej i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 P.p.s.a. pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. Wobec powyższego stanowiska Sądu drugiej instancji, pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. wezwano pełnomocnika z urzędu skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania, w terminie 7 dni, przedmiotu skargi na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. [...], poprzez wyczerpujące wskazanie zakresu tego wniosku objętego skargą, w tym, czy niniejsza skarga dotyczy wyłącznie niewydania przez ten organ kserokopii dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 tego wniosku oraz niewskazania informacji dotyczących wywiadu środowiskowego i niewydania kserokopii jak w pkt 3 tego wniosku. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. wskazała, że "przedmiotem skargi na bezczynność Prezydenta W. i w tym żądaniem objętym wnioskiem są zawarte w treści pisma z dnia 3 lutego 2014 r. ([...]) pkt 1,2,3 a-ł, i lit. a) i b) wniosku z dnia 3 lutego 2014 r., tj. - Pkt 1 – wniosek o wydanie ksero odpowiedzi do burmistrza według [...] – 30.01.14 r., - Pkt 2, 2a) – wniosek o wydanie odpowiedzi [...] z 10 i 27.01.14 z treścią o niewłaściwej treści na wniosek złożony przez Skarżącą w ośrodku i [...] 27.01.14 – podanie norm prawnych, oraz wskazanie konkretnie, że adres wywiadu środowiskowego jest adresem do korespondencji czy nie jest adresem wywiadu środowiskowego, - Pkt 3 a,b,c,d,e,i,j,k,l,ł – wniosek o wskazanie konkretnie, że wywiad środowiskowy: - z dnia 03.01.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13, - z dnia 19.02.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13 czy 03/13, - z dnia 14.03.13 – dotyczy 03/13 czy 04/13, - z dnia 23.04.13 – dotyczy 04/13 czy 05/13, - z dnia 23.05.13 – dotyczy 05/13 czy 06/13, - z dnia 30.09.13 dotyczy 09/13 czy 10/13, - z dnia 18.10.13 dotyczy 10/13 czy 11/13, - z dnia 12.11.13 dotyczy 11/13 czy 12/13, - z dnia 17.12.13 dotyczy 12/13 czy 01/14, - z dnia 23.01.14 dotyczy 01/14 czy 02/14, - Pkt 3 f,g,h, - wniosek o wskazanie odmowy na wywiad w okresach: - 06/13 - 07/13 - 08/13 oraz dalej lit a) – wniosek o wskazanie jak często jak wskazanie prawne na wywiad środowiskowy bez zmiany sytuacji bytowej, materialnej. lit b) – wniosek o wskazanie, kiedy wdraża się druk I-cz. I – wydanie ksero warunków wdrożenia, II cz. IV – wydanie ksero warunków wdrożenia". Odpis w/w pisma pełnomocnika skarżącej przesłano do organu celem zajęcia stanowiska wobec jego treści. W odpowiedzi pismem z dnia 3 września 2018 r. pełnomocnik organu wskazał, iż skarga jest bezzasadna, albowiem wniosek skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r. został rozpoznany przez organ i pismem z dnia 27 lutego 2014 r. otrzymała ona odpowiedź oraz przesłano jej żądane dokumenty. Ponadto punkt trzeci wskazanego wniosku skarżącej został rozpoznany pismem z dnia 27 lutego 2014 r., w którym wyjaśniono zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym obowiązujące normy prawne, przy przeprowadzaniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tym stanie rzeczy pismem z dnia 24 września 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do ustosunkowania się do stanowiska organu. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej pismem z dnia 4 października 2018 r. oświadczyła, że "podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze z dnia 17 kwietnia 2015 r. w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. i wnosi o oddalenie wniosku organu o oddalenie skargi w całości, jako że wydane w sprawie dokumenty, na które powołuje się organ, mające stanowić rozpoznanie wniosku skarżącej nie odnoszą się do wszystkich punktów złożonego przez nią wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. ([...])". Jednocześnie wskazała, że "wniosek skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r. ([...]) zawierał 3 punkty wraz z licznymi podpunktami, w których to Skarżąca wnosiła o: - wydanie ksero odpowiedzi od burmistrza wg [...]; - wydanie odpowiedzi [...] i [...], podania norm prawnych i wskazania czy adres wywiadu środowiskowego jest adresem do korespondencji; - wskazanie konkretnie, że wywiad środowiskowy: z 03.01.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13, z 19.02.13 – dotyczy 01/13 czy 02/13 czy 03/13, z 14.03.13 – dotyczy 03/13 czy 04/13, z 23.04.13 – dotyczy 04/13 czy 05/13, z 23.05.13 – dotyczy 05/13 czy 06/13, z 30.09.13 - dotyczy 09/13 czy 10/13, z 18.10.13 - dotyczy 10/13 czy 11/13, z 12.11.13 - dotyczy 11/13 czy 12/13, z 17.12.13 - dotyczy 12/13 czy 01/14, z 23.01.14 - dotyczy 01/14 czy 02/14, - wskazanie jak często jest wskazanie prawne na wywiad środowiskowy bez zmiany sytuacji bytowej, materialnej, - wskazanie, kiedy wdraża się druk I-cz. I- wydanie ksero warunków wdrożenia, II-cz. IV wydanie ksero warunków wdrożenia, tymczasem pisma mające zdaniem organu stanowić rozstrzygnięcie wniosku skarżącej w całości, ograniczają się do wydania kopii dokumentów z akt osobowych skarżącej, sposobu ustalenia adresu do doręczeń oraz pobieżnego wskazania przepisów. Brakuje natomiast odpowiedzi organu na pozostałe wnioski zawarte we wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. ([...]), co stanowi podstawę skargi z dnia 17 kwietnia 2015 r. na bezczynność organu w tym zakresie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 147/18 odrzucił skargę T.G. bezczynność Prezydenta W. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Podał, że w art. 57 § 1 P.p.s.a. zostały określone wymogi, jakie powinna spełniać skarga do sądu administracyjnego, przewidując m.in., że winna ona zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (pkt 1). Przepis ten jest konsekwencją zasady skargowości, co oznacza, że tylko strona skarżąca w skardze może i jest władna wskazać przedmiot zaskarżenia, który następnie podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ani Sąd, ani organ administracji, nie jest zatem uprawniony do określenia przedmiotu zaskarżenia za skarżącego. To on bowiem decyduje, który konkretnie akt lub czynność albo bezczynność będą przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności, brak precyzyjnego wskazania przez stronę skarżącą konkretnej zindywidualizowanej sprawy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a., w skardze i w pismach procesowych – uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sposób zredagowania przez T.G. skargi uniemożliwia bowiem zrekonstruowanie konkretnej sprawy administracyjnej, w której załatwieniu organ pozostawałby – jej zdaniem – w zwłoce. Bezskuteczne okazały się także próby doprecyzowania treści skargi, w sposób spełniający standard opisany w art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej. Ten bowiem, mimo wezwania Sądu do jednoznacznego sprecyzowania jej zakresu przedmiotowego, w swoich odpowiedziach w istocie powielał sformułowania ujęte już w skardze, co w żaden sposób nie czyniło jej zrozumiałą. Należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było problematyczne odczytanie (literalne) poszczególnych zapisów skargi, ale zrekonstruowanie ujętej w nich treści i zakresu żądania, a więc wyodrębnienie z niej konkretnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a., w której załatwieniu Prezydent W. pozostawałby bezczynny. Za takie doprecyzowanie trudno bowiem uznać przytoczenie za skarżącą szeregu punktów skargi, odnoszących się do różnego rodzaju dat i bliżej niesprecyzowanych kombinacji cyfr. Brak możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu zaskarżenia i nieuzupełnienie w tym aspekcie braków formalnych skargi (mimo wezwania Sądu) czyni ją więc niedopuszczalną, co prowadzi do jej odrzucenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz pkt 6 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Powyższe postanowienie został doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 listopada 2018 r. (dowód – zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Od powyższego postanowienia T.G., reprezentowana przez adwokata z urzędu, w dniu 19 grudnia 2018 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi i bezpodstawne przyjęcie, że brak precyzyjnego wskazania przedmiotu skargi uniemożliwił jej merytoryczne rozpoznanie, w sytuacji, gdy przedmiot ten został precyzyjnie określony; b) art. 58 § 1 pkt 3 i 6 P.p.s.a., poprzez ich nietrafne zastosowanie i przyjęcie, że nie zostały uzupełnione braki formalne skargi w sytuacji, gdy braki te w zakresie doprecyzowania przedmiotu skargi na wezwanie Sądu zostały uzupełnione. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, ze koszty te nie zostały opłacone w żadnej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 194 § 1 P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wymienione w punktach od 1 do 10 tego przepisu. Z art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2 – 4 oraz art. 220 § 3. Do postanowień wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne kończących postępowanie w sprawie należy zaliczyć postanowienia o odrzuceniu skargi. Podstawowym środkiem odwoławczym wnoszonym od tego typu postanowień jest skarga kasacyjna, z wyłączeniem postanowień o odrzuceniu skargi z powodu złożenia skargi po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), nieuzupełnienia w terminie jej braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), jeśli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.) oraz nieuiszczenia, mimo wezwania, należnego wpisu (art. 220 § 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przyczyną odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji było nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wyraźnie wskazał, że sposób zredagowania przez T.G. skargi uniemożliwia zrekonstruowanie konkretnej sprawy administracyjnej, w której załatwieniu organ pozostawałby – jej zdaniem – w zwłoce. Bezskuteczne okazały się także próby doprecyzowania treści skargi, w sposób spełniający standard opisany w art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej. Sąd podkreślił, że brak możliwości ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu zaskarżenia i nieuzupełnienie w tym aspekcie braków formalnych skargi (pomimo wezwania) czyni ją niedopuszczalną, co prowadzi do jej odrzucenia. Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi T.G. zostało wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a wobec tego – stosownie do treści art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. – właściwym środkiem zaskarżenia tego postanowienia było zażalenie. Tymczasem skarżąca wniosła od przedmiotowego postanowienia skargę kasacyjną. Pismo to – poza tym, że zostało tak zatytułowane przez reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika – spełnia wymogi formalne przewidziane dla skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.), a ponadto złożono je w terminie otwartym do wniesienia w/w środka odwoławczego, jednak już po upływie terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie z art. 194 § 2 P.p.s.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. W niniejszym przypadku zaskarżone postanowienie doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 listopada 2018 r., a skargę kasacyjną nadano przesyłką pocztową w dniu 19 grudnia 2018 r. Skoro zatem właściwym środkiem zaskarżenia postanowienia z dnia 13 listopada 2018 r. było zażalenie, to wniesiona przez stronę skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna (art. 178 w zw. z art. 180 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł, nawet przy uwzględnieniu przychylnej dla skarżącej interpretacji jej pisma, potraktować złożonego środka zaskarżenia jako zażalenie, z uwagi na jego złożenie po terminie przewidzianym dla tego rodzaju pisma. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż podając podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji obok art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. omyłkowo powołał również art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem jak już wskazano, z uzasadnienia tego postanowienia wyraźnie wynika, że jedyną podstawą odrzucenia skargi było nieuzupełnienie w terminie jej braków formalnych, tj. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Również profesjonalny pełnomocnik skarżącej w zarzutach wniesionej skargi kasacyjnej odwołuje się jedynie do błędnego zastosowania w/w podstawy, stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że brak precyzyjnego wskazania przedmiotu skargi uniemożliwił jej merytoryczne rozpoznanie, w sytuacji, gdy przedmiot ten został precyzyjnie określony oraz że Sąd ten nietrafnie przyjął, że nie zostały uzupełnione braki formalne skargi w sytuacji, gdy braki te w zakresie doprecyzowania przedmiotu skargi na wezwanie Sądu zostały uzupełnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.