I OSK 860/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 396/15 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 396/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...] ). Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku i akt sprawy. T.G. (dalej: skarżąca; zainteresowana; (strona) skarżąca) w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na bezczynność Prezydenta [...]w przedmiocie rozpoznania szeregu jej spraw wymienionych w osnowie tego pisma procesowego. WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym pod sygn. akt I SAB/Wa 393/15 rozdzielił na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) przedmiotowe pismo, o czym powiadomił skarżącą, na siedem skarg na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania: - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 393/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 394/15, - wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 395/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 396/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]) – sygn. akt I SAB/Wa 397/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 398/15, - wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. – sygn. akt I SAB/Wa 399/15. Sąd I instancji wyjaśnił, że w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. T.G. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. Przedstawiając odpowiedź Prezydenta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ) na skargę, który domagał się oddalenia skargi, w odniesieniu do sprawy prowadzonej pod sygn. akt I SAB/Wa 396/15, Sąd I instancji podał, co następuje. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca złożyła dwa wnioski L.dz. [...] i[...]. W odpowiedzi na niniejsze pisma organ wydał w dniu [...] lutego 2014 r. zaświadczenia nr [...] i nr [...] oraz postanowienia nr [...] i [...] r. Ponadto przy pismach z dnia [...] lutego 204 r. Centrum [Pomocy Społecznej[...]] wydało skarżącej kopie akt administracyjnych oraz wyjaśniło kwestie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Wszystkie pisma zostały skutecznie doręczone na mocy art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego lub skarżąca odebrała je osobiście. W piśmie zbiorczym z dnia [...] marca 2014 r. Centrum udzieliło skarżącej wyjaśnień między innymi na ww. wnioski z dnia [...] lutego 2014 r. Przedstawiając motywy swojego rozstrzygnięcia, WSA w Warszawie stwierdził, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż T.G. wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej [...] o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., a Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] rozpoznał ten wniosek i odmówił wydania T.G. zaświadczenia o bezdomności w ww. okresie. Zdaniem Sądu bezsporne jest zatem, że sprawa została zakończona, a organ nie pozostaje bezczynny. Ponadto Sąd stwierdził, że data podjętego przez Prezydenta Miasta rozstrzygnięcia wskazuje na to, że organ, rozpoznając wniosek skarżącej, nie przekroczył terminów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia wydania postanowienia minęły jedynie 3 dni. Przy takiej argumentacji Sąd na podstawie art. 151 oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie T.G., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego ustanowionego dla strony z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i powołując przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. w granicach skargi, tj. przez nierozpoznanie zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.; - art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach oparcia wyroku nie na całości akt sprawy, nieuwzględnienia w całości akt administracyjnych, jak również przy braku analizy zarzutów i wniosków skargi oraz podejmowanych przez organ czynności – i w efekcie uznanie, że organ nie pozostaje bezczynny. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., - zasądzenie na rzecz Skarżącej od Prezydenta [...] kosztów postępowania, - zasądzenie kosztów niepłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy poprzez niesłuszne oddalenie skargi, gdyż Sąd nie dostrzegł, że złożony wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. oraz żądanie podniesione w skardze nie dotyczyły wniosku o wydania zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r. Zdaniem pełnomocnika przedmiotem niniejszej sprawy powinno być rozpoznanie skargi na bezczynność Prezydenta [...] względem wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., "oznaczony przez organ jako [...]". Pełnomocnik argumentował, że w treści złożonego wniosku skarżąca nie wnosiła o wydanie zaświadczenia o bezdomności, gdyż wniosek ten dotyczył m.in. w pkt. 1 i 2 wydania z akt administracyjnych odpisów (kserokopii) pism "oznaczonych jako [...] , [...],[...] oraz w pkt 3 wniosku wskazania informacji dotyczących wywiadu środowiskowego w wymienionych tam datach oraz wydania ksero". Zdaniem pełnomocnika, WSA w Warszawie, poprzez rozpoznanie skargi na bezczynność organu niedotyczącą złożonego wniosku, a wręcz nawet od niej oderwaną, niewątpliwie nie orzekł w granicach danej sprawy, czym naruszył "powyżej wskazane przepisy". Co do drugiego zarzutu kasacyjnego pełnomocnik argumentował, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a przede wszystkim, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie wziął w ogóle pod uwagę zarzutów i wniosków złożonej skargi i wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie pełnomocnika, Sąd I instancji zamiast wnikliwego zbadania sprawy na podstawie aktach sprawy, powtórzył jedynie wskazania i ustalenia stanu faktycznego zawartego w odpowiedzi na skargę. Zdaniem pełnomocnika Sąd wprawdzie dokonał kontroli legalności działalności organu, jednak nastąpiło to w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach, co stanowi naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzące do niesłusznego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do zbadania zasadności zarzutów kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym (przytoczonych w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okazały się one zasadne. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy bowiem w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym względzie wyjaśnić też należy, że kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3526/15, dostępny jw.), jednakże przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. zostało jednakże powiązane z powołanymi w podstawach skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., co finalnie okazało się skuteczne. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, w którym zarzucana jest organowi bezczynność czy prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępny jw.). Natomiast dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.). W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie pomimo wstępnego dostrzeżenia złożoności aspektów sprawy, co doprowadziło do rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym, jakie wniosła do WSA w Warszawie T.G. w związku z zarzucaną bezczynnością Prezydenta [...], ostatecznie nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy przedmiotu sprawy ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (L.dz. [...]), którego dotyczy postępowanie sądowe prowadzone pod sygn. akt I SAB/Wa 396/15. Z porównania ustaleń i stanowiska WSA w Warszawie z okolicznościami, o których mowa w zarzutach skargi kasacyjnej, przy odpowiednim sięgnięciu do treści samej skargi, jak i akt administracyjnych, wynika, że Sąd I instancji określił przedmiot sprawy sądowej w oderwaniu od analizy okoliczności sprawy. W skardze z dnia [...] kwietnia 2015 r. – pomimo ograniczonej komunikatywności i przejrzystości tego pisma procesowego – można wyodrębnić zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta Miasta (pomimo ostatecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – pisma z dnia [...] marca 2015 r.) w zakresie kilku punktów wniosku z dnia [...]lutego 2014 r., określonych jako "p. 1)+2)+3) a – g 4/+ i) – ł) + a) + b). Przy całej niejasności stosowanych przez stronę skrótów, oznaczeń i stylu redagowania wypowiedzi, taki wniosek prima facie można wywieść z analizy punktu skargi oznaczonego "10 – [...] [...].02.14". Z kolei podanie skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r., które zostało oznaczone L.dz. [...], zawiera tego rodzaju oznaczenia (trzy główne punkty oraz mniejsze jednostki oznaczone literowo), z których punkt 1 dotyczy wydania kserokopii "odp. do Burmistrza wg. [...] z 27a [...].01.14 r.", zaś punkt 3 wskazania dat wywiadów środowiskowych, a także trudnych do identyfikacji kserokopii. Co najmniej w tej części treść wniosku koresponduje z twierdzeniami pełnomocnika strony, który uważa, że w treści złożonego wniosku skarżąca nie wnosiła o wydanie zaświadczenia o bezdomności, gdyż wniosek ten dotyczył m.in. w pkt. 1 i 2 wydania z akt administracyjnych odpisów (kserokopii) pism "oznaczonych jako [...],[...],[...] oraz w pkt 3 wniosku wskazania informacji dotyczących wywiadu środowiskowego w wymienionych tam datach oraz wydania ksero". Niezależnie od poważnych niejasności dotyczących ustalenia, czego dokładnie dotyczył, tj. jaki jest zakres i przedmiot wniosku, wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. L.dz. [...] zawierał co najmniej żądanie m.in. wydania kserokopii pewnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Z kolei żądanie wydania zaświadczenia o bezdomności – tak w stosunku do syna skarżącej, jak i samej strony zawarty jest we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. oznaczonym L.dz. [...], tj. wniosku, co do którego bezczynność organu zainteresowana skarżyła w sprawie oznaczonej przez Sąd I instancji sygn. akt I SAB/Wa 395/15. Wniosek ten w sposób oczywisty różni się swoją treścią i wyglądem graficznym od wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. oznaczonego L.dz. [...]. Mając powyższe na uwadze, trzeba stwierdzić, że po stronie Sądu I instancji zabrakło próby odpowiedniej weryfikacji przedmiotu skargi w tym zakresie, na który może wskazywać treść skargi w powiązaniu z podaniem z dnia [...] lutego 2014 r. odznaczonym L.dz. [...]. Sąd poprzestał na prostym przyjęciu w ślad za organem (twierdzeniami wskazanymi w odpowiedzi na skargę), że skarga dotyczy niezałatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. o wydanie zaświadczenia o bezdomności w okresie od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., co do którego organ miał rozstrzygnąć z zachowaniem terminów ustawowych. W kontekście twierdzeń pełnomocnika skarżącej oraz treści akt sprawy nie sposób uznać prawidłowości określenia Sąd I instancji przedmiotu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta w załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. L.dz. [...]. Zachodzi bowiem poważna wątpliwość co do prawidłowości ustalenia przez Sąd przedmiotu sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem tym nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia, które zostało sformułowane w drugim wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., oznaczonym L.dz. [...]. Co zaś jest rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Sąd I instancji powinien ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji, wobec sygnalizowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny braku komunikatywności i przejrzystości pism procesowych składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym, jak również wielości podań składanych do Prezydenta Miasta, powinien był zweryfikować – czy to wcześniej poprzez skierowanie odpowiedniego wezwania do samej skarżącej, czy następnie – po ustanoweniu pełnomocnika z urzędu – do pełnomocnika procesowego, co jest przedmiotem każdej z odrębnie rozpatrywanych skarg na bezczynność organu i stanowisko strony skarżącej odpowiednio odnieść do dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd kasacyjny jeszcze raz stwierdza, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 151 zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – okazały się zasadne. W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W toku dalszego procesowania w sprawie Sąd I instancji będzie obowiązany jednoznacznie określić przedmiot zaskarżenia i treść żądania skargi oraz rozstrzygnąć, czy Prezydent Miasta pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności co do działań, których dotyczy skarga w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. L.dz. [...]. W szczególności Sąd wyjaśni, czy przedmiotem żądania skargi jest w tej sprawie bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów wskazanych w punktach 1 i 2 tego wniosku oraz udzielenia innych informacji, jak to wynika ze stanowiska pełnomocnika skarżącej – i jak należy takie żądanie zakwalifikować. W konsekwencji Sąd następnie odpowiednio oceni ustalony przedmiot skargi (i sprawy) z perspektywy art. 3 § 2 p.p.s.a. pod kątem podlegania kognicji sądu administracyjnego i rodzaju ewentualnego rozstrzygnięcia, jakie będzie adekwatne dla załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Co się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej żądania zasądzenia kosztów postepowania oraz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wyjaśnić należy że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a.