I OSK 2439/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 252/16 w sprawie ze skargi A. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Wa 252/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr 4402, którym utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2015 r. o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, ze zm.) z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności - art. 108 § 1 Kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Postępowanie przed organami obu instancji wykazało, że przed przystąpieniem do służby w Policji skarżąca w dniu [...] października 2009 r. została skazana przez sąd niemiecki za umyślne niedozwolone posiadanie środków odurzających na karę 3 miesięcy pozbawienia wolności, której wykonanie sąd niemiecki zawiesił do dnia [...] października 2011 r., ustanawiając dozór kuratora. Następnie w dniu [...] marca 2011 r. (a zatem jeszcze w trakcie trwania środka probacyjnego) skarżąca składając oświadczenie kandydata do służby w Policji, zataiła fakt tego skazania. Oświadczenie to zawierało pytanie o karalność kandydata za popełnienie przestępstwa, przestępstwa skarbowego, wykroczenia, wykroczenia skarbowego w ciągu ostatnich 10 lat., z podaniem nazwy organu i określeniem popełnionego czynu. Kandydatka podała jedynie, że była karana mandatami. Naruszenie zasad deontologi w niniejszej sprawie nie dotyczy jedynie faktu popełnienia wykroczenia, ale świadomego zatajenia przez skarżącą faktu ukarania w procesie kandydowania do służby w Policji, a zatem zatajania niewygodnych dla kandydata faktów dotyczących go osobiście i dotyczących jednocześnie istotnych zdarzeń z jego życia, które są negatywnie odbierane w społeczeństwie. Przeprowadzenie dowodu z nienagannych opinii służbowych skarżącej nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, dlatego też wniosek w tym zakresie został zasadnie oddalony w postępowaniu administracyjnym. Fakt, iż obecnie jak i w chwili wydania w dniu [...] października 2015 r. przez organ pierwszej instancji rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby, w Krajowym Rejestrze Karnym skarżąca figuruje jako osoba niekarana, w związku z zatarciem z mocy prawa skazania z dnia [...] października 2009 r., nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Na prawidłowość rozstrzygnięcia nie miał wpływu fakt zatarcia skazania. Organy prawidłowo zinterpretowały normę art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i prawidłowo, zgodnie z zasadami uznania administracyjnego, zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wykazały z jakich przyczyn podjęły decyzję o zwolnieniu policjantki ze służby. Także w postępowaniu administracyjnym organy wykonały obowiązek powiadomienia o postępowaniu właściwych organów związków zawodowych, które uczestniczyły w tym postępowaniu. W skardze kasacyjnej A. W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie merytorycznie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez jej uwzględnienie w całości lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby ze względu na ważny interes służby pomimo tego, że skarżąca była przekonana w momencie wypełniania kwestionariusza osobowego o tym, że skazanie uległo zatarciu, ponadto nie miała ona świadomości, że skazanie na terenie Niemiec należy ujawniać; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie i rozważenia zebranych materiałów, przejawiające się w nieuwzględnieniu przy ocenie materiału dowodowego opinii służbowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowodzie w postaci wyroku skazującego, co do którego z mocy prawa nastąpiło zatarcie skazania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji pominął, iż skarżąca była przekonana w momencie wypełniania kwestionariusza osobowego o tym, że skazanie uległo zatarciu, ponadto nie miała ona świadomości, że skazanie na terenie Niemiec należy ujawniać. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji funkcjonariusza można zwolnić, jeżeli wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Należy przyjąć, iż ważny interes to taki, który uniemożliwia pełnienie dalszej służby. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, a ze względu na słowo "może", ma charakter fakultatywny. Uznaniowość decyzji nie może jednak oznaczać jej arbitralności. Przeprowadzenie dowodu z nienagannych opinii służbowych skarżącej ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Świadczą one przede wszystkim o podejściu skarżącej do służby, o tym w jaki sposób wypełniała swoje obowiązki i dokonując analizy tych opinii nie można jej zarzucać, jakoby nie miała nieposzlakowanego charakteru. Już w momencie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] października 2015r. skarżąca nie figurowała w Krajowym Rejestrze Karnym. Od chwili zatarcia skazanie prawnie uznaje się za niebyłe, co znaczy, że w świetle prawa osoba, której skazanie zostało zatarte, staje się osobą niekaraną. Z chwilą zatarcia skazania ustają wszelkie prawne skutki skazania, na mocy art. 106 kodeksu karnego powoływanie się na karę, która uległa zatarciu, jest niedopuszczalne i nieskuteczne. Także powoływanie się na wyrok sądowy, co do którego nastąpiło zatarcie skazania z mocy prawa, stanowi naruszenie art. 75 k.p.a., z którego wynika, że nie może być dopuszczony dowód sprzeczny z prawem. Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził, że zatarcie ukarania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przez organ administracji pełnej i obiektywnej oceny zachowania się osoby, w stosunku do której zatarcie nastąpiło, celem ustalenia, czy spełnia ona określone warunki w zakresie postawy etyczno - moralnej. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem przede wszystkim ze względu na treść art. 106 k.k. Na korzyść skarżącej przemawia fakt zatarcia skazania już w dacie wydania pierwszej decyzji. Ponadto nie bez znaczenia jest to, że skarżąca w momencie uzupełnienia kwestionariusza osobowego oraz ankiety bezpieczeństwa osobowego była przekonana, że kara za popełnienie przestępstwa jest darowana, traktowana jako niebyła. Ponadto nie miała ona świadomości, że skazanie na terenie Niemiec należy ujawniać. W związku z powyższym nie można przyjmować, że świadomie wprowadziła w błąd organy Policji, albowiem pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu, że kara jest darowana i może mienić się osobą niekaraną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznacza w sprawie jej przedmiot i związane z nim przesłanki rozstrzygnięcia, przewidziane w przepisach prawa. Obowiązek wyjaśnienia dotyczy takich okoliczności, które są dla sprawy relewantne i mogą oddziaływać na rozstrzygnięcie. Taką okolicznością w niniejszej sprawie nie jest postawa funkcjonariusza w toku służby. Nie było przy tym podnoszone, że skarżąca źle wywiązywała się ze swoich obowiązków, a sposób wywiązywania się z obowiązków nie był powodem zwolnienia. Okoliczności związane z przebiegiem służby nie mogły wpłynąć na zmianę kwalifikacji zachowania, jakie miało miejsce na etapie ubiegania się o przyjęcie do Policji. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, że w dacie ubiegania się o przyjęcie do służby skarżącą była osobą karaną, a fakt ten nie uległ wówczas jeszcze zatarciu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w niej może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. W dacie ubiegania się o przyjęcie do służby skarżąca nie była osobą niekaraną i fakt ten zataiła. Dla oceny jej postawy znaczenie ma w szczególności ta druga okoliczność. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że skarżąca była przekonana o zatarciu skazania są gołosłowne, dla ich poparcia nie przedstawiono żadnych argumentów natury prawnej, mogących przemawiać za takim skutkiem i stanowić podstawę do takiego wniosku. Podobnie nie wskazano, jaka regulacja mogłaby stanowić podstawę do powzięcia przekonania, że skazanie przez sąd karny jednego z państw Unii Europejskiej nie jest ukaraniem w rozumieniu polskiej ustawy. Ewentualna ignorancja w tych kwestiach nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej działanie kandydatki do służby, nie mając pewności co do zakresu informacji podlegających ujawnieniu, nie była ona pozbawiona możliwości zwrócenia się o informacje do komórki prowadzącej rekrutację, zachowując w ten sposób minimum staranności w złożeniu właściwych oświadczeń. Ponieważ karalność stanowiła przesłankę negatywną przyjęcia do służby, szczególnie nagannie należy ocenić zarówno jej świadome ukrycie, jak i zaniechanie wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych ze skazaniem przez sąd niemiecki. Organy nie miały powodów, aby uzależniać ocenę tego zatajenia od wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych, nie naruszyły zatem wskazanych w skardze kasacyjnej art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 oraz art. 7 k.p.a. Nie stanowi naruszenia art. 75 § 1 i 80 k.p.a. fakt, że w dacie orzekania w sprawie ukaranie uległo zatarciu. Organy w dacie orzekania nie potraktowały skarżącej jako osoby karanej i nie na tej podstawie orzeczono o zwolnieniu. Powodem było zatajenie faktu karalności w dacie, kiedy nie uległ on jeszcze zatarciu. Późniejszy skutek zatarcia nie pozbawia możliwości uznania, że zatajenie takie w przypadku funkcjonariusza pozbawia go przymiotu nieposzlakowanej opinii, bynajmniej nie z powodu popełnienia czynu zabronionego i ukarania, ale z powodu zatajenia informacji relewantnej z punktu widzenia rekrutacji do służby. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przyjęta w nim przesłanka ważnego interesu służby jako powodu zwolnienia obejmuje szeroki i wyraźnie w ustawie nie sprecyzowanych krąg okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem stanowiącym klauzulę generalną oznacza na etapie rozstrzygania konkretnej sprawy konieczność oceny okoliczności faktycznych przypadku przez pryzmat wartości doniosłych z punktu widzenia aksjologii, celów i zadań realizowanych przez Policję. Zadania te w wymiarze personalnym realizowane są przez funkcjonariuszy, którym ustawa stawia wyższe niż przeciętne wymagania w zakresie poszanowania prawa. Ich obowiązki oraz cechy osobowościowe w szczególności określa rota składanego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji) oraz wymagania dla kandydatów do służby określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy wyklucza przyjęcie do służby osoby karanej. Zatajenie na etapie rekrutacji faktu skazania prawomocnym wyrokiem (ówcześnie nie podlegającego jeszcze zatarciu) doprowadziło do zatrudnienia w szeregach Policji osoby ukaranej, a w konsekwencji naruszenia reguł prawnych przyjętych w tym zakresie w ustawie. W tym kontekście przyjęcie przez organy, że swoim postępowaniem skarżąca naruszyła stawiane kandydatom wymagania etyczne, zobowiązujące ich do przestrzegania prawa i dbałości o prestiż formacji, jest uprawnione. W konsekwencji uprawniony był też wniosek, że w interesie służby leży zwolnienie funkcjonariusza, który uzyskał swój status poprzez zatajenie doniosłej prawnie okoliczności, co może być podstawą do podważania wiarygodności zarówno funkcjonariusza, jak i Policji, jako podmiotów mających zabezpieczać porządek publiczny. Przekonanie skarżącej, pozbawione oparcia w stanie faktycznym i prawny, że w dacie aplikowania do służby podała prawdziwe dane dotyczące karalności, nie stanowi dostatecznego argumentu, mogącego podważyć zastosowanie w sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, odpowiadających wynagrodzeniu pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804).