III OSK 795/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 575/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2017 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego odmówił nałożenia na "Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad" obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w odniesieniu do działki ewid. nr [...], obręb [...], gm. [...], pow. poznański. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Minister Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przez negatywne oddziaływanie na środowisko rozumie się oddziaływanie przekraczające standardy jakości środowiska, czyli w tej sprawie oddziaływanie przekraczające dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, określony rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt p.o.ś., dopuszczalny poziom hałasu został ustalony dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a także pod zabudowę mieszkaniową. Jak natomiast wynika z akt sprawy przedmiotowa działka jest działką gruntową, a więc działką faktycznie niezagospodarowaną w sposób, o którym stanowi art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Nie można więc stwierdzić, że na tej działce występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, czyli negatywne oddziaływanie, którego źródłem jest droga zarządzana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (a nie Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad). Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów. Wskazał, że standardy jakości środowiska nie odnoszą się jeszcze do działki spółki, ponieważ działka nie została dotychczas zagospodarowana w żaden sposób, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowo-handlowej. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 112 pkt 1 i 2, art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f), art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 p.o.ś. W tej sprawie ocena w zakresie braku negatywnego oddziaływania na nieruchomość spółki nie wynika z zastosowania art. 115 p.o.ś. i odniesienia się do faktycznego stanu zagospodarowania działki z pominięciem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z prawidłowego zastosowania zasady określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji nie doszło również do naruszenia § 1 pkt 1 lit. a) i f) rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie ma wątpliwości, że stroną postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie nieprawidłowo wskazana w decyzji organu I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 29 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 30 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. (w obecnym brzmieniu), jak i art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). Polegało to przyjęciu, że oznaczenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako strony postępowania jest nieistotnym naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. W sprawie znajdował zastosowanie art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.). W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1, art. 18a ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) i § 1 załącznika do zarządzenia Nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 2017 r., poz. 6) oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. nr 128, poz. 1334 ze zm.) w związku z wierszem 10 tabeli stanowiącej załącznik do tego rozporządzenia. Polegało to na przyjęciu, że wydanie decyzji względem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie stanowi skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Doprowadziło to do naruszenia przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Po drugie, błędną wykładnię § 1 pkt 1 lit. a) i f) rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, § 2 tego rozporządzenia oraz "postanowień" załącznika nr 1 do tego rozporządzenia odnoszących się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz mieszkaniowo-usługowej, stosowanych w związku z art. 5 ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2015 r., poz. 1593), jak również art. 112 pkt 1 i 2 p.o.ś., art. 113 ust. 1 p.o.ś., art. 113 ust. 2 pkt 1 (przed wyliczeniem, w brzmieniu przed 12 listopada 2015 r.), art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a) i f) p.o.ś. (w brzmieniu przed 12 listopada 2015 r.) oraz art. 113 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 113 ust. 2 pkt 1 (przed wyliczeniem; w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej), art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a) i f) p.o.ś. (w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej), art. 114 ust. 1 i 2 p.o.ś. i art. 115 p.o.ś.). Polegało to na przyjęciu, że przedmiotowa działka nie podlega ochronie akustycznej stosownie do § 1 pkt 1 lit. a) i f) rozporządzenia z uwagi na to, że nie jest zagospodarowana w żaden ze sposobów, o którym stanowi art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a-f p.o.ś. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, pomimo obszernej treści, dotyczą w istocie wyłącznie kwestii prawidłowości oznaczenia w decyzji organu I instancji strony postępowania – adresata obowiązku z art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że wskazanie w decyzji organu I instancji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zamiast Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było naruszeniem uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie stwierdzenie nieważności tych decyzji jako skierowanych do podmiotu nie będącego stroną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie ma wątpliwości, że stroną postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie nieprawidłowo wskazana w osnowie decyzji organu I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wynika to z tego, że uchybienie to zawiera wyłącznie decyzja organu I instancji, natomiast organ odwoławczy w swojej decyzji wyjaśnił jednoznacznie, że podmiotem, wobec którego odmówiono nałożenia przedmiotowego obowiązku jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jednostka, którą on kieruje, czyli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Uchybienie organu I instancji nie jest zatem kwestionowane zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez organ odwoławczy, natomiast analiza decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że uchybienie to zostało wyeliminowane na etapie postępowania przed Ministrem Środowiska. Ponadto, jak już wyżej wskazano, nie budzi żadnych wątpliwości, że podmiotem, wobec którego prowadzone było postępowanie był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym, czy uchybienie to stanowiło naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. czy też art. 107 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Podział art. 107 § 1 k.p.a. na punkty nastąpił właśnie na skutek powołanej nowelizacji, jednak w obu brzmieniach przepis ten nakazywał oznaczenie w decyzji strony lub stron postępowania. Nowelizacja art. 107 § 1 k.p.a. nie zmieniła zatem wymogów stawianych decyzji administracyjnej w tym zakresie, co zresztą przyznaje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu. Jedynie ubocznie można zauważyć, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony do organu niewłaściwego 26 maja 2017 r., znowelizowane przepisy k.p.a. weszły w życie 1 czerwca 2017 r., a podanie zostało przekazane do organu właściwego 5 czerwca 2017 r. Kwestia zastosowania właściwych przepisów mogła zatem budzić wątpliwości, co jednak w tym przypadku nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przyjęcie, że nieprawidłowe określenie adresata obowiązku stanowiło w tej sprawie nieistotne naruszenie przepisów postępowania oznacza, że tym bardziej naruszenie to nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wynika to z tego, że w przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny ustali na podstawie akt sprawy, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej (tak jak to miało miejsce w tej sprawie), to stanowi to oczywistą omyłkę, która może zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym, a nawet może podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego właściwy organ administracji publicznej "zaangażował" do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3730/19, LEX nr 3039265). Z tych powodów, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Ponadto, w ramach drugiego z zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego spółka zarzuciła Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że przedmiotowa działka nie podlega ochronie akustycznej stosownie do § 1 pkt 1 lit. a) i f) rozporządzenia z uwagi na to, że nie jest zagospodarowana w żaden ze sposobów, o którym stanowi art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a) - f) p.o.ś. Wbrew jednak zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zasadę stanowiącą o rodzajach terenów podlegających ochronie przed hałasem określa art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 p.o.ś. Powołane przepisy mają na celu przyporządkowanie projektowanych terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (art. 114 ust. 1 p.o.ś.), ustalenie kryteriów tego przyporządkowania w przypadku występowania różnych funkcji na tym samym terenie (art. 114 ust. 2 p.o.ś.) oraz ustalenie kryterium przyporządkowania do podlegających ochronie terenów, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 p.o.ś.). W każdym z tych przypadków punktem odniesienia jest jednak art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i określona w tym przepisie zasada ochrony przed hałasem terenów faktycznie zagospodarowanych. W tej sprawie ocena w zakresie braku negatywnego oddziaływania na nieruchomość spółki nie wynika z zastosowania art. 115 p.o.ś. i odniesienia się do faktycznego stanu zagospodarowania działki z pominięciem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z prawidłowego zastosowania zasady określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Nie doszło zatem do naruszenia § 1 pkt 1 lit. a) i f) rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, którego przepisy zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie zmienionego art. 113 p.o.ś. co wynika z art. 5 ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2015 r., poz. 1593). Określenie zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów przeznaczonych pod określoną zabudowę lub cele na poziomie rozporządzenia, nie może "modyfikować" treści przepisu ustawy, w tym przypadku art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., który jednoznacznie statuuje zasadę ochrony przed hałasem terenów faktycznie zagospodarowanych. W konsekwencji, zachowanie mocy obowiązującej rozporządzenia ma znaczenie tylko dla określonych przez rozporządzenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu. Stąd też również drugi zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.