I SA/Wa 1279/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości na rzecz W. W., B. W. i W. Z. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 16 listopada 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r., wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), ponieważ organem właściwym do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był ówczesny Zarząd Miasta [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w jej ocenie Wojewoda nieprawidłowo uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów, pomimo że faktycznie wówczas właściwym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był wójt, burmistrz (prezydent miasta), z uwagi na przysługujące Gminie z mocy prawa prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu I instancji, uznając ją za zgodną z prawem. Wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Organ II instancji wyjaśnił, że kwestionowana decyzja z dnia 3 grudnia 1998 r. została wydana m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 nieobowiązującej aktualnie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.). Przywołał treść art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje właściwy organ. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 4 września 1997 r.). Ponadto decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich (art. 2 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r.). Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 14 listopada 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości został złożony do Kierownika Urzędu Rejonowego przez W. W., B. W. i W. Z., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] z siedzibą w [...]. Zatem zgodnie z powyżej przytoczonym art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. wniosek został złożony przez osoby fizyczne w terminie, tj. przed dniem 31 grudnia 2000 r. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II Ns [...] Sąd Rejonowy stwierdził, że spadek po zmarłym w dniu 1 stycznia 2009 r. W. Z. nabyli: A. S., M. Z. i M. Z. Z aktualnej treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla niniejszej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynika, że jako współwłaściciele tej nieruchomości są wpisani: W. W. oraz B. W. na podstawie kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz porozumienia o rozwiązaniu umowy spółki cywilnej z podpisami notarialnie poświadczonymi z dnia [...] września 2014 r. Przy czym decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wydał Kierownik Urzędu Rejonowego, ustalając na podstawie poświadczonego skróconego odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] (aktualnie po migracji nr [...]) z dnia [...] listopada 1998 r., że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa. Organ II instancji przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Wyjaśnił, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 446, ze zm.) mienie gminne, w rozumieniu przepisu o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 z mocy prawa staje się mieniem gminy, na której obszarze jest położone (art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Wobec czego Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 1 sierpnia 2003 r. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniony jest zarzut, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ nadzoru wskazał, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji prawo własności przysługiwało Skarbowi Państwa, co zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej, a zatem zgodnie z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. organem właściwym do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był Kierownik. Minister podkreślił, że pomimo faktu, że decyzje komunalizacyjne mają charakter deklaratoryjny i potwierdzają nabycie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa, to w chwili prowadzenia postępowania przez Kierownika Urzędu Rejonowego i wydania przez niego decyzji w dniu [...] grudnia 1998 r. nie było w obrocie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister stwierdził zatem, że Kierownik Urzędu Rejonowego miał podstawy do prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Minister miał także na uwadze, że w sprawach komunalizacji mienia organem właściwym jest właściwy miejscowo wojewoda, a zatem Kierownik Urzędu Rejonowego mógł nie wiedzieć, że działka nr [...] będzie podlegać komunalizacji. W konsekwencji Minister uznał, że zgodnie z ww. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r., organem właściwym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa był właściwy miejscowo kierownik urzędu rejonowego. W dniu wydania decyzji z [...] grudnia 1998 r., w ocenie Ministra, organ I instancji, opierając się w chwili orzekania na treści aktualnych dokumentów (księgi wieczystej), nie naruszył ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Minister zauważył, że decyzja komunalizacyjna wydana została przez Wojewodę dopiero 5 lat po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia użytkowania w prawo własności, tj. w dniu [...] lipca 2003 r. Minister wskazał również, że wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej nr [...], która aktualnie jest prowadzona dla spornej nieruchomości, o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wynikającym z wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nastąpił dopiero w lutym 2005 r., co potwierdza, że Kierownik Urzędu Rejonowego nie mógł wiedzieć o toczącym się postępowaniu komunalizacyjnym, a w konsekwencji przyjął taki stan, jaki został ujawniony w księdze wieczystej. Organ nadzoru stwierdził zatem, że wskazane powyżej okoliczności mogą jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji (nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa), a nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy czym zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, aby którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, która sprowadza się do założenia, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowne zamiennie. Wobec tego przesłanki wznowieniowe nie mogą być jednocześnie kwalifikowane jako przesłanki nieważnościowe. W konsekwencji Minister podzielił pogląd organu wojewódzkiego, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r., zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego był organem właściwym w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ w dniu wydania przez niego decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. w dniu [...] grudnia 1998 r. brak było decyzji komunalizacyjnej, a prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa do przedmiotowej nieruchomości wynikało z treści księgi wieczystej nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r.) złożyła Gmina Miasto [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej organowi naruszenie art. 19 kpa oraz przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina Miasto [...] przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów, w tym m.in. podkreśliła zarzut wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego z naruszeniem przepisów o właściwości. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi stanowił art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, a ustalenia te nie są w sprawie sporne, kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1998 r. została wydana m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 nieobowiązującej aktualnie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781, ze zm.). Ze znajdującego się w aktach sprawy (k-12) poświadczonego skróconego odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] (aktualnie po migracji nr [...]) z dnia 9 listopada 1998 r. jednoznacznie wynika, że na dzień wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego spornej decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r., prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Na dzień wydania tej decyzji w obrocie prawnym nie było decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie w tej sprawie nie było przez Gminę Miasto [...] nawet wszczęte, mimo że w tym okresie inicjatywę w tej sprawie miała właśnie Gmina Miasto [...]. Ostatecznie decyzja komunalizacyjna wydana została dopiero w dniu [...] lipca 2003 r., czyli w 4 lata po decyzji przekształceniowej. W tej sytuacji, rozpatrując sprawę, Sąd miał na względzie, że wydawana na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych decyzja komunalizacyjna w sprawie stwierdzenia nabycia mienia przez gminę z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, z tym że zawiera ona element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem gminnym dopiero z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1992 r., sygn. akt SA/Kr 1461/92). Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest zatem legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Konstrukcja prawna tej regulacji prawnej jest podobna do regulacji prawnej dotyczącej zasiedzenia przez posiadacza nieruchomości. Zdaniem Sądu, nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że w sytuacji, kiedy nie jest nawet wszczęte postępowanie w sprawie komunalizacji mienia na rzecz gminy, to sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winna być zawieszona przez nieokreślony czas i nie może być w ogóle rozpatrywana (w odróżnieniu od sytuacji, w której w trakcie postępowania o przekształcenie toczy się już postępowanie komunalizacyjne). Oznaczałoby to bowiem, że w określonej sprawie, pomimo istnienia prawnych podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie, ze względu na brak właściwych działań (bezczynność) uprawnionej gminy, strona (w rozpatrywanej sprawie osoby fizyczne będące użytkownikami wieczystymi spornej nieruchomości) pozbawiona zostałaby prawa do rozpoznania swojej sprawy. Byłoby to szczególnie rażące w sytuacji, gdy postępowanie komunalizacyjne na rzecz gminy w ogóle nie zostało wszczęte albo jak w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało dopiero po upływie ponad 2 lat od wydania decyzji przekształceniowej. Oznacza to, że jakkolwiek nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa, to jednak bez wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją, a tym samym jeżeli, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia tych gruntów na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., organ gminy nie mógł być uznany za organ właściwy do rozpoznania sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dopóki nie ma decyzji komunalizacyjnej, nie można uznać, że sporna nieruchomość, wbrew istniejącym wpisom w księdze wieczystej, nie jest własnością Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie oznacza to brak podstaw do postawienia kwestionowanej decyzji zarzutu naruszenia art. 156 par 1 pkt 1 kpa. Tym bardziej w takiej sytuacji nie można uznać, że wydanie w rozpatrywanej sprawie decyzji przekształceniowej przez Kierownika Urzędu Rejonowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na marginesie jedynie przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych m.in. w § 1 pkt 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Również z tego powodu brak jest możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.