II OSK 3082/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 435/18 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 435/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] marca 2017 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. D. zwrot kosztów postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości uczestniczka postępowania przed Sądem I instancji N. B. na wniosek której wszczęte było postępowanie w sprawie warunków zabudowy, podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego dotyczące doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie stanowi zagadnienia wstępnego względem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego budynku; 2) przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325,; dalej jako : p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo braku naruszenia przez ten organ wskazanego przepisu. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej N. B. wskazała, że zagadnienie wstępne, od którego zaistnienia zależy zawieszenie postępowania administracyjnego, występuje, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii mającej istotne znaczenie dla tego rozstrzygnięcia przez inny administracji publicznej lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu następuje w sytuacji łącznego zaistnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej powinno zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie to nie mogło być już wcześniej rozstrzygnięte. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, w przypadku wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego organ ma obowiązek zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ (A. Adamiak, B. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 393). W ocenie skarżącej kasacyjnie, wszystkie wskazane wyżej przesłanki występują w przedmiotowej sprawie i pozwalają uznać rozstrzygnięcie w sprawie legalności okien wykonanych w ścianie budynku ul. P. w Krakowie zlokalizowanej w granicy nieruchomości jako kwestię prejudycjalną dla prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku. Nie ulega bowiem wątpliwości (co przyznaje nawet Sąd I instancji), że wynik postępowania przed organami nadzoru budowlanego będzie miał bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia mającego zapaść w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w tym na rodzaj podejmowanego rozstrzygnięcia (tj. wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawczyni decyzji). Decyzja o warunkach zabudowy nie może mieć charakteru alternatywnego, tj. nie może wskazywać na kilka rozwiązań w zależności od zmiany okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących budynku, którego decyzja ta dotyczy. Powinna ona jednoznacznie określać zasady i warunki realizacji określonej inwestycji budowlanej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy obecnie nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W związku ze skierowaniem zarządzeniem przewodniczącej wydziału z dnia 2 czerwca 2021 r. do rozpoznania sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skarga kasacyjna została rozpoznana w powyżej wskazanym trybie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją. Skargę kasacyjną należało oddalić, gdyż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. W odniesieniu do przyjętej przez ustawodawcę zasady dotyczącej zakresu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikającej z zacytowanego powyżej przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., należy przypomnieć, że sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można zaś oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznawanym środku odwoławczym w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia normy prawnej ustanowionej tym przepisem jest prawidłowa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Taki sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestionowany przez skarżącą kasacyjnie expressis verbis w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyjmowany był zarówno we wcześniejszym orzecznictwie NSA (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96; ONSA 1997/1/11), jak i jest aprobowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 4045/19; z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1400/18; z 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; z 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1345/13). Związek pomiędzy postępowaniem, a zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien być realny, faktyczny i bezpośredni. Przesądzają o nim przepisy prawa materialnego, które bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie pozwalają na subsumpcję stanu faktycznego, a tym samym na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Organ administracji jest więc zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Powyższe wykładnia przepisu art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. w pełni odpowiada wykładni tego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji, a zarazem stoi w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej, której zdaniem za zbyt daleko idące uznać należy twierdzenie Sądu I instancji, iż zagadnienie wstępne występuje wyłącznie wtedy, gdy brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania. W odniesieniu zaś do stanowiska strony, w świetle którego ze względu na treść art. 100 § 2 k.p.a. (Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.) nie można przyjąć, że wystąpienie zagadnienia wstępnego zawsze jest okolicznością, która wyklucza rozpatrzenie sprawy wskazać należy, że przepis ten ma charakter procesowy i reguluje kwestie wtórne wobec kwestii zaistnienia na gruncie danej sprawy kwestii "zagadnienia wstępnego", przewidując wyjątkowy tryb usuwania przeszkody prowadzenia postępowania administracyjnego, a obowiązek załatwienia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie powstaje dopiero na skutek niewykonania przez stronę wezwania do uruchomienia właściwego postępowania, wystosowanego najwcześniej wraz z rozstrzygnięciem o zawieszeniu postępowania (J. Wegner [w:] W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 100, LEX/el 2019). Uprawnienia organu administracji publicznej określone w art. 100 § 2 i 3 mają przy tym charakter nadzwyczajny i mogą być wykorzystane w sytuacjach wyjątkowych (wyrok NSA z 15 lipca 2008 r., II OSK 867/07). Ponadto zauważyć trzeba, że skoro dla oceny prawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądzające znaczenie ma przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zawierający hipotetyczny stan faktyczny w którym mogą być zawarte takie okoliczności faktyczne, których ustalenie należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu (wyrok NSA z 14 października 2020 r. sygn. II OSK 1493/20), to podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna obejmować także wskazanie przepisu prawa materialnego, w odniesieniu do którego możliwa będzie prawidłowa weryfikacja kwalifikacji określonego stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Innymi słowy, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy się zastanowić, czy w ustalonym stanie faktycznym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego materialnego, istnieje podstawa prawna do wydania takiego postanowienia (wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. II OSK 2560/16). Rozpoznawana podstawa kasacyjna jest w tym zakresie niekompletna, gdyż brakuje wskazania przez skarżącą, które, jej zdaniem, właściwe przepisy materialnoprawne wymagają uzyskania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, co nakazywałoby uznać rozstrzygnięcie w sprawie legalizacji okien za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaniechanie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, jeśli się zważy dodatkowo, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji jedynie dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i powyższego zarzutu nie łączy jednocześnie z zarzutem niewłaściwego zastosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Analiza podstaw kasacyjnych uzasadnia bowiem stwierdzenie, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest dokonana przez Sąd I instancji prawna kwalifikacja określonego stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na powyższe przyjąć należało, że także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okazał się zarzutem nieuzasadnionym . Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.