I OSK 3874/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 326/18 w sprawie ze skargi M.R. i M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 326/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. i M.S. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (I) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz (II) zasądził od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", zasadę praworządności wskazaną w art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż orzekając organy zaniechały zweryfikowania, czy po stronie skarżących roszczenie o zwrot nieruchomości powstało w związku z niewykorzystaniem jej na cel wywłaszczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu ww. wyroku, zgodnie z którym pomimo ustalenia, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", jest niemożliwe z uwagi na aktualny stan prawny takiej nieruchomości, tj. brak tytułu własności po stronie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, to jednak organy prowadzące postępowanie zwrotowe i tak były zobligowane do ustalenia zbędności takiej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zatem nie sposób zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, jakoby orzekające w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ zaakcentował, że w takim przypadku, to sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. W piśmie procesowym z 26 września 2018 r. M.R. i M.S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację, którą prezentowali przed WSA.. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy ustaliwszy że wnioskowana o zwrot nieruchomość nie jest już własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, dalej: "j.s.t.", organ był zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, czy też nie. Wprawdzie, jak zauważa skarga kasacyjna, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał jednoznacznie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.) - co jest warunkiem sine qua non wydania wyroku uchylającego decyzję administracyjną z przyczyn procesowych, to jednak wskazane przez ten Sąd uchybienia procesowe dają podstawę do wyciągnięcia takiego wniosku. Istota sporu sprowadza się więc do tego jaki był zakres i przedmiot dokonania przez organ niezbędnych wyjaśnień w sprawie. Celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie cywilne – porównanie funkcji i zasad (w:) Prawo – administracja – obywatele, Białystok 1997, s. 30) Zakres i przedmiot postępowania administracyjnego wynika z istoty stosunku administracyjnego, bowiem treść i przedmiot tego stosunku wyznaczają granice postępowania administracyjnego, a w konsekwencji rodzaj aktów i czynności podejmowanych w toku danej procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu stosowania prawa, który urzeczywistnia normy prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu, który postępowanie prowadzi, jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest więc sekwencją czynności zmierzających do rekonstrukcji stanu faktycznego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Przepisy proceduralne normują tok czynności procesowych, podmioty w nich uczestniczące oraz ich prawa procesowe, a także przewidują skutki naruszenia procedury. Procedura powinna gwarantować prawo do rzetelnego postępowania z punktu widzenia ochrony interesów podmiotu administrowanego, a jednocześnie być skutecznym narzędziem w działaniu administracji publicznej, służącym procesowi stosowania prawa w ramach istniejących procedur. Wskazuje się, że postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (J. Wegner-Kowalska, Idea pragmatyzmu w postępowaniu administracyjnym, w: Aksjologia prawa administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 965 i n.). Jednocześnie, organ prowadzący postępowanie musi udzielić odpowiedzi na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania Pragmatyzm procedury administracyjnej nie może bowiem przesłaniać obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia danej sprawy – czyli takich, które mają znaczenie prawne z punktu widzenia rozstrzygnięcia w danej sprawie. Prowadząc postępowanie w sprawie organ musi mieć na względzie owe dwie wartości, które mogą występować względem siebie w opozycji. Niewątpliwie jednak pragmatyzm i sprawność postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mogą odbywać się kosztem zasady prawdy obiektywnej – byłoby to zaprzeczeniem funkcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie rację ma skarżący organ twierdząc, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodzić się należy jednak z Sądem I instancji, że kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy zbyta nieruchomości została uprzednio wykorzystana na cel wywłaszczenia oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwrotowego są to okoliczności zasadnicze, bo wynikające wprost z wykładni literalnej art. 136 i art. 137 u.g.n. Uznać zatem należało, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy – rozumiany jako istotne okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego. Ten ostatni argument, w ocenie NSA ma również ważkie znaczenie z perspektywy systemowej i ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej j.s.t. z tytułu zbycia nieruchomości z ewentualnym naruszeniem u.g.n. i w konsekwencji rozgraniczenia przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego od postępowania cywilnego. Co do zasady sąd powszechny nie może bowiem prowadzić ustaleń w kwestii należącej do właściwości organów administracji publicznej, a organy administracji publicznej w sprawach należących do właściwości sądów powszechnych. To organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia danej sprawy administracyjnej, a nie sąd powszechny rozstrzygający w sprawie cywilnej mającej związek z daną sprawą administracyjną. Zatem z perspektywy rozpoznawanej sprawy ustalenie, że doszło do zbycia gruntu wprawdzie przesądza o niemożności jego zwrotu, to jednak ustalenie tylko tej okoliczności nie stanowiło wypełnienia obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego ponieważ pismo procesowe pełnomocnika M.R. i M.S. zostało złożone po upływie terminu ustawowego do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.