I SAB/Wa 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związku Młodzieży [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku z 21 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r. nr [...], z dnia [...] października 1952 r. nr [...], z dnia [...] listopada 1952 r. nr[...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Związku Młodzieży [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Związek Młodzieży [...] pod wezwaniem Świętego [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżący") pismem z 23 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 21 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1952 r., z [...] października 1952 r. i z [...] listopada 1952 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] w pkt 1 umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem z 21 kwietnia 2006 r. w zakresie, w jakim dotyczyło ono decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1961 r. oraz decyzji z [...] listopada 1952 r. w odniesieniu do nieruchomości lokalowych nr [...] (z uwagi na cofnięcie wniosku w tym zakresie), zaś w pkt 2 stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 1952 r., z [...] października 1952 r. i z [...] listopada 1952 r. w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości lokalowych znajdujących się w budynku położonym w [...] przy ul. [...] i przy ul. [...], innych niż wyszczególnione w pkt 1. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją ww. organu z [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2277/12 oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na powyższą decyzję z uwagi na brak legitymacji czynnej w postępowaniu, zaś zarzuty skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...], Sąd uznał za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2430/13 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...], zaś na skutek skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...], uchylił wyrok z 11 czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1754/15 uchylił decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 2012 r. i z [...] maja 2012 r. Sąd zwrócił uwagę na konieczność zastosowania się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i wskazał, że organ przedwcześnie przyznał wnioskodawcy postępowania status strony. W konsekwencji organ zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zatem ponownie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji od 2016 r. W dniu 1 czerwca 2016 r. skarżący złożył w organie pismo, w którym odniósł się do wniosków płynących z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. przede wszystkim rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, jako wydanych bez podstawy prawnej i rażąco naruszających prawo. W dniu 12 maja 2017 r. organ wezwał skarżącego o udzielenie informacji odnośnie do powyższego pisma oraz do wskazania aktualnego stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy postępowanie. W piśmie tym brak było jednak informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi skarżący, pismem z 4 sierpnia 2017 r., udzielił organowi stosownych wyjaśnień, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Mimo upływu dwóch lat od rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, organ nie zakończył jednak postępowania, jak również nie wyznaczył terminu rozprawy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku zwrócił uwagę na okoliczność związania minimalną, konieczną liczbą członków skarżącego stowarzyszenia, jako warunku jego istnienia (reaktywacji). W tej sytuacji organ podjął działania zmierzające do zdobycia dokumentacji wszystkich akt dotyczących reaktywacji skarżącego Związku i prowadzonych wcześniej postępowań z jego wniosków. Śmierć znacznej grupy [...] zlikwidowanego w 1950 r., uniemożliwia przeprowadzenie dowodu bezpośredniego z zeznań świadków, co sprawia, że najistotniejszą rolę dowodową w sprawie odgrywają właśnie dokumenty, mające często walor archiwaliów, sporządzonych ręcznie, które z uwagi na upływ czasu często są mało czytelne. Organ musi więc samodzielnie poszukiwać dowodów, bowiem te uzyskiwane bezpośrednio od wnioskodawcy są jednostronne, ukierunkowane wyłącznie na zakres żądania. Tymczasem badanie również innej dokumentacji doprowadzić może do odmiennych wniosków. Aktualnie organ oczekuje na nadesłanie z Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego kopii akt rejestrowych stowarzyszenia Związek [...] pod wezwaniem św. [...]. Pomimo licznych monitów okres oczekiwania na przygotowanie tych akt wynosi kilka miesięcy. Organ oczekuje również na akta postępowania toczącego się w przedmiocie ustanowienia kuratora z Sadu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Cywilny. W ocenie organu, przedmiotowa sprawa odbiega swoim charakterem nawet od spraw określanych mianem skomplikowanych. Jest to sprawa wielowątkowa, której rozstrzygnięcie wymaga ustalenia stanu faktycznego obejmującego prawie 70 lat w odniesieniu do statusu poszczególnych osób fizycznych (w zdecydowanej większości nieżyjących), jako potencjalnych członków ww. Związku. Skarżący w piśmie procesowym z 27 kwietnia 2018 r. wskazał, że działania na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, można było podjąć już dwa lata temu, a powoływanie się na nie obecnie można potraktować jedynie jako iluzję realizacji prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy bez zbędnej zwłoki. Dopiero złożenie skargi w niniejszej sprawie do Sądu doprowadziło do aktywizacji organu, który wystąpił o dodatkowe akta w celu przeprowadzenia dowodów z dokumentów. W ocenie skarżącego, powyższe wskazuje na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na przewlekłość organu, Sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę obowiązującego trybu jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżącego z 21 kwietnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1952 r., z [...] października 1952 r. i z [...] listopada 1952 r. Sąd miał przy tym na względzie okoliczność, że sprawa ta została już przez Ministra rozstrzygnięta decyzją z [...] maja 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2012 r. Obie wskazane decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1754/15, którego odpis ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi przesłany został do organu w dniu 29 kwietnia 2016 r. (data prezentaty organu). Od tej daty organ powinien był gromadzić materiał dowodowy, a w konsekwencji wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie powyższego wniosku. Jak wynika jednak z akt sprawy, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, organ najpierw przez ponad rok nie podjął żadnej czynności w sprawie (i to pomimo składania przez skarżącego oraz inne podmioty pism ponaglających do rozpoznania sprawy, czy przeprowadzania dowodów - pismo skarżącego z 1 czerwca 2016 r., pismo Wojewódzkiego Urzędu [...] w [...] z [...] stycznia 2017 r.), zaś pismem z 5 maja 2017 r. zobowiązał jedynie skarżącego do sprecyzowania jego pisma z 1 czerwca 2016 r. (wyjaśnienia okoliczności, na podstawie których rozszerzono pierwotny wniosek) oraz do wskazania aktualnego stanu prawnego nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Choć odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielono w dniu 7 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopiero w dniu 8 stycznia 2018 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego o przekazanie kompletu akt rejestrowych ww. Stowarzyszenia (obejmującego w szczególności dokumenty stanowiące podstawę wpisu). Wystąpienie to wystosowano na skutek złożonego przez skarżącego pisma z 4 stycznia 2018 r. stanowiącego ponaglenie do wydania decyzji w sprawie złożonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. organ uznał powyższe wezwanie za nieuzasadnione, wskazując na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Wyznaczył jednocześnie termin załatwienia sprawy do 12 lutego 2018 r., którego to terminu nie dotrzymał. Z powyższego wynika, że organ prowadząc niniejsze postępowanie, nie tylko nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie zastosował się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 K.p.a., bowiem przez okres prawie dwóch lat nie informował stron postępowania o przewidywanym terminie jego zakończenia, czy też o przyczynach zwłoki. Pierwszy taki termin wskazano dopiero w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, a zatem koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku z 21 kwietnia 2006 r. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu realnym terminem, w jakim możliwe jest rozpoznanie wniosku skarżącego, jest termin czterech miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął bowiem pod uwagę skomplikowany charakter sprawy oraz okoliczność, że organ oczekuje na dodatkową dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że w przedmiotowej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem organ przez prawie 2 lata nie podjął, prócz wystąpienia do skarżącego w dniu 5 maja 2017 r. o sprecyzowanie jego pisma z 1 czerwca 2016 r., żadnych czynności w sprawie, nie gromadził dokumentacji niezbędnej do zakończenia postępowania, jak również nie informował stron postępowania o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie jego zakończenia. Przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sytuacji nie usprawiedliwia podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę zawiłość niniejszej sprawy, czy też jej wyjątkowo skomplikowany charakter. Powyższe okoliczności powinny zmobilizować organ do podjęcia działań zmierzających do gromadzenia dokumentacji zaraz po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. (tj. 29 kwietnia 2016 r.). Jak jednak wskazano powyżej przez prawie 2 lata organ nie uzupełniał materiału dowodowego, zaś jego wystąpienia do innych instytucji miały miejsce dopiero po ponagleniu przez skarżącego do wydania decyzji, a następnie po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.