II OSK 2611/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 293/18 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 293/18 oddalił skargę J. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie J. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (art. 176 p.p.s.a.). Jako podstawy kasacyjne (art. 174 p.p.s.a.) pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał: 1/ naruszenie prawa materialnego - art. 235¹ k.p. przez jego niezastosowanie pomimo, że skarżący leczy się od wielu lat na zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych, wywołane działaniem formaldehydu i lateksu (zawartego w kauczuku), które to schorzenie zawarte jest w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych Rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1367), a objawy tej choroby pojawiły się u skarżącego w październiku 2002 r., kiedy to pracował w [...] S.A. (od 4 marca 2002 r.); 2/ naruszenie art. 235¹ k.p. przez jego niezastosowanie i nieustalenie, że skarżący podczas zatrudnienia w [...] S.A. narażony był na działanie formaldehydu, który wydzielał się podczas wygrzewania gum, kiedy to wydziela się alkohol metylowy, z którego z kolei wydziela się formaldehyd; formaldehyd był stosowany (i jest) w [...] S.A. i widnieje pod pozycją [...] na stronie 70 wykazu działu rozwoju bazy materiałowej podpisanej przez kierownika M. M.;  3/ naruszenie art. 235¹ k.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy choroba skarżącego spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy (narażeniem zawodowym), a to formaldehydem; Skarżącemu oba Instytuty w [...] ([...]) i w [...] (Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. N. - Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii w [...]) odmówiły wykonania testu na alergię na formaldehyd pomimo, że skarżącemu wykonano test alergiczny na formaldehyd w Szpitalu [...] w [...] w 2010 r. i wykazał on uczulenie na formaldehyd; z tego względu dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym w postaci opinii [...] w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] są niewyczerpujące i nieobiektywne. Sąd I instancji powinien uchylićzaskarżone decyzje z uwagi na naruszenie art. 80 k.p.a. (całokształt materiału dowodowego), a skoro tego nie uczynił zaskarżony wyrok narusza także art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. Powyższy zarzut opisuje sposób naruszenia art. 235¹ k.p. przez zaskarżoną decyzję, która powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a p.p.s.a., gdyż wskazuje czynnik szkodliwy dla zdrowia w środowisku pracy, jego występowanie w środowisku pracy jest bezsporne, a mimo to nie stwierdza choroby zawodowej u skarżącego; 4/ naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutów skarżącego zawartych w skardze: a/ że wydzielające się szkodliwe substancje podczas prób wytrzymałościowych gum, przeprowadzanych w wysokich temperaturach (przy których był obecny skarżący) miały działanie drażniące na drogi oddechowe i mogły być przyczyną powstania stanów zapalnych i nieżytów (pominięcie tych faktów związanych z warunkami pracy w [...] S.A., a miały one wpływ na właściwe rozpoznanie i wydanie prawidłowego wyroku). Pomimo obowiązywania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. 2003 r., nr 1, poz. 12) precyzującego dopuszczalne stężenie m.in. formaldehydu w powietrzu (wartość odniesienia dla formaldehydu w powietrzu (nr CAS 50-00-0) określono 4 mikrogramy na metr sześcienny na rok (załącznik nr 1 pozycja 83).) Wojewoda [...] dopiero w dniu 29 marca 2007 r. określił maksymalne dopuszczalne stężenie formaldehydu w powietrzu dla [...] S.A. jako 0,016 Mg/rok (tj. 16 kg), czyli było to dopuszczalne stężenie, jakie może wprowadzić do atmosfery [...] S.A. Mimo tego [...], uznający to stężenie formaldehydu (mogące zabić 300-600 osób - dawka śmiertelna 30-60 ml przy 0.815 g/ml) jako niewystarczające, wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. wystąpił o zmianę dopuszczalnego stężenia formaldehydu na 18 ton rocznie, co zostało w dniu 12 listopada 2007 r. zatwierdzone przez Wojewodę [...]; b/ nieustalenie wbrew istniejącym faktom, że u skarżącego stwierdzono zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych (poz. 7 wykazu chorób zawodowych); na podstawie mikroskopowego badania wycinka płuc z 2004 r. trzech światowej sławy histopatologów stwierdziło u skarżącego zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych - byli to: profesor [...] z [...][...][...] w [...], dr [...] z [...]w [...]. Ponadto [...] stwierdził w swojej diagnozie leczący skarżącego dr n. med. A. D. - specjalista alergolog ze Szpitala Uniwersyteckiego w [...] (dwukrotne rozpoznanie - w dniu [...] maja 2013 r. i w dniu [...] sierpnia 2013 r.) – wskazując, że "Zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych (wieloletnia ekspozycja na czynniki - guma). Podczas hospitalizacji w Klinice rozpoznawano twardzinę układową i z tego powodu skarżący był leczony - [...] wlewy. Przebieg schorzeń, wyniki kolejnych badań negują twardzinę. Twardziny nie rozpoznano też w leczeniu ambulatoryjnym. Zweryfikowano wyniki badań biopsji oskrzelowej, wykluczając twardzinę i sarkoidozę - stwierdzono zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych." 5/ dokonanie błędnych ustaleń i nieustalenie istotnych faktów przez Sąd l instancji: a/ dokonanie niezgodnych z prawdą ustaleń, że skarżący nie uczestniczył bezpośrednio przy produkcji gumy ani przy uplastycznianiu kauczuków, nie wykonywał badań w podległym mu laboratorium, przez co nie był narażony na działanie czynników szkodliwych. Przez rok swojej pracy w [...] S.A. skarżący pracował przez 5 dni w tygodniu po 12-16 godzin dziennie, a do jego biura, znajdującego się nad laboratorium dochodziły szkodliwe substancje. Ponadto skarżący często przebywał w laboratorium nadzorując pracę. W tym czasie miał kontakt z przyspieszaczami procesów wulkanizacji, antyutleniaczami i składnikami chemicznymi zapobiegającymi procesom starzenia gumy (składniki te są wyszczególnione w dokumentach Zakładu [...], ich stężenie dochodziło do 3,37 DNS). Nie miał żadnych masek, ubrania ochronnego, kasku; zresztą pracownicy bezpośrednio zatrudnieni w laboratorium też nie używali odzieży ochronnej ani maski filtrujących. Skarżący nie przeszedł szkolenia BHP, nie skierowano go na żadne okresowe badania lekarskie (w takim zakładzie pracy pracownicy powinni być kierowani na specjalistyczne badania lekarskie raz na 6 miesięcy); b/ nieustalenie faktu, że skarżący przed zatrudnieniem w [...] S.A. był zdrowy, nie chorował, nie przebywał na zwolnieniach lekarskich i wynik prześwietlenia Rtg miał prawidłowy. Po kilku miesiącach pracy w [...] S.A. zaczął się bardzo źle czuć (miał temperaturę 38°C, trudności w poruszaniu się, duszności, kaszel), które były powodem zwolnienia się z pracy, a wykonane 23 lutego 2004 r. Rtg klatki piersiowej wykazało w nadprzeponowych partiach płuc zwłóknienia okołooskrzelowe. Jest to ewidentny związek narażenia na czynniki szkodliwe w miejscu pracy z pojawieniem się niewydolności oddechowej; c/ pominięcie sprawozdań z pomiarów zapylenia w Zakładzie Produkcji Mieszanek [...] z [...] marca 2002 r., [...] listopada 2002 r. oraz [...] marca 2003 r. wykonanych podczas pracy skarżącego w [...] S.A., a pomierzone zapylenia sięgały do 3,37 DNS, zaś karty charakterystyk BHP większości tych środków wskazują na wywoływanie [...], która to choroba została zdiagnozowana u skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor sanitarny w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 24 marca 2003 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dołączając kserokopię "Historię zdrowia i choroby" J. D. z dnia [...] marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Jednocześnie granice skargi kasacyjnej wyznaczone były wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzucić Sądowi pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1367) przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych - art. 2352 Kodeksu pracy. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Podkreślenia wymaga przy tym, że przepisy tego rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej treścią opisanego wyżej orzeczenia w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących stwierdzonego u skarżącej schorzenia i jego przyczyn. Organ nie ma zatem prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia. Zaznaczyć przy tym należy, że związanie organu inspekcji sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest oczywiście tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki (w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia) o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: 1) poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; 2) kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); 3) poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych; 4) podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa powyżej, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o braku podstaw do stwierdzenia u J. D. choroby zawodowej - zewnątrzpochodnego alergicznego zapalenia pęcherzyków płucnych wymienionej w poz. 7 wykazu chorób zawodowych, została oparta - stosownie do wymogu z § 8 ust. 1 rozporządzenia - na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim na orzeczeniach lekarskich jednostek I i II szczebla, tj. na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych i Medycyny Pracy [...] w [...] oraz opinii Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz rozstrzygającym ostatecznie orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wywołanym przez organ II instancji, które poddały analizie dostępną dokumentację medyczną (złożoną również przez skarżącego) oraz opracowaną ocenę narażenia zawodowego J. D., z której wynikał rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącego na zajmowanych stanowiskach pracy w [...] S.A. Orzeczenia te są zgodne co do braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia. Organy administracji opierając na ww. orzeczeniach wskazały, że w okresie rocznego zatrudnienia w zakładzie [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o. w [...] skarżący był eksponowany na czynniki szkodliwe w stężeniach znacznie poniżej NDS lub w stężeniach śladowych, które nie powinny skutkować wystąpieniem ujemnych zmian w stanie zdrowia. W [...] S.A. nie potwierdzono stosowania substancji chemicznych, które mogłyby być czynnikiem sprawczym rozpoznawanej choroby zawodowej. Słusznie organy administracji zwróciły uwagę, że w 1980 r. skarżący pracował jako kierownik grupy elektronicznej na kontrakcie w Iraku, a od 1981 do 2001 r. pracował w [...] i [...] i nie przedstawił dokumentów źródłowych z 21 lat pracy, na podstawie których można by ocenić warunki higieny pracy z tego okresu, w tym występowanie lub brak czynników szkodliwych środowiska pracy podczas wykonywania czynności zawodowych. Z opinii wynika wprost, że "(...) całokształt obrazu klinicznego, w tym przebiegu choroby z nasileniami objawów po okresach względnej remisji – pomimo zaprzestania pracy w narażeniu na czynniki chemiczne sugerują istnienie u skarżącego choroby układowej tkanki łącznej. Nie są natomiast charakterystyczne dla obrazu chorób układu oddechowego wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych". W konsekwencji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji opierając się na aktach sprawy dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i dokonał właściwej jego oceny. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a., bowiem organ inspekcji sanitarnej orzekając o braku podstaw do stwierdzeniu choroby zawodowej nie mógł, wbrew treści orzeczeń lekarskich, samodzielnie uznać, że choroba taka miała jednak miejsce, tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał konkluzję o braku zawodowej etologii zdiagnozowanej u skarżącego choroby. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.