II SA/Ol 124/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z dnia 4 września 2017 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]"odmówił przyznania "[...]" pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Organ podniósł w uzasadnieniu orzeczenia, że na dzień złożenia wniosku zainteresowany posiada uprawnienia do 3 norm zaludnienia, przysługujących policjantowi zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że "[...]"zakończył budowę domu w miejscowości "[...]"o powierzchni mieszkalnej "[...]" m2, co stanowi "[...]"m2 na jednego członka rodziny, która zapewnia wnioskodawcy przysługujące normy zaludnienia. Wybudowany dom znajduje się w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez stronę służby w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Organ stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że zainteresowany złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dom mieszkalny już po jego wybudowaniu i po braku sprzeciwu organów budowalnych na jego użytkowanie (zaświadczenie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w "[...]"z dnia 24 lipca 2017 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego w dniu 21 lipca 2017 r.). W takiej sytuacji oczywiste jest, że "[...]"miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, która, choć podjęta na tle zagadnienia pomocy finansowej zawartej w ustawie o Służbie Więziennej, ma – w ocenie organu – charakter uniwersalny. Sąd stwierdził w uchwale, że pomoc finansowa przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu, ale na ich uzyskanie. Dopiero po złożeniu wniosku z dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu. Zdaniem organu pierwszej instancji, stosownie do art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu jednorodzinnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż możliwość taka została wyłączona przez enumeratywnie wymienione przesłanki z art. 95 ust. 1 tej ustawy. W dniu 4 września 2017 r. "[...]"posiadał w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zdatny do zamieszkania od dnia 24 lipca 2017 r., zgodny z normami zaludnienia, dom jednorodzinny, co jest negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanej pomocy. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się "[...]", zarzucając naruszenie art. 88 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, (Dz.U. z 2013 r., poz. 864 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zarzucił błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że odwołującemu się nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego. Odwołujący się podniósł także, że przed złożeniem wniosku o pomoc finansową kilkakrotnie zwracał się do osoby, w której kompetencji znajdowało się przyjmowanie wniosków, która pouczyła stronę, że na złożenie wniosku powinien czekać do czasu zakończenia budowy. Po rozpoznaniu odwołania strony od orzeczenia organu pierwszej instancji, Komendant Wojewódzki Policji w "[...]", decyzją Nr "[...]"z dnia 7 grudnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 88 i art. 94 ustawy o Policji oraz rozporządzenie. Stwierdził, że po analizie całego materiału dowodowego wynika z niego, że "[...]"zamieszkał w dniu 30 sierpnia 2017 r. w miejscowości Jezierzyce, gm. Iława w wybudowanym domu jednorodzinnym o powierzchni mieszkalnej "[...]" i powierzchni użytkowej "[...]" m2. Pomoc finansowa przysługuje zaś funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. W stanie faktycznym sprawy uznać należy brak podstaw do przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej, gdyż składając wniosek był już on w posiadaniu domu, który zamieszkiwał wraz z żoną i synem. Dom położony jest w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i zaspokaja wymagane kryteria powierzchniowe. Organ odwoławczy odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt I OPS 1/99 oraz uchwały tego Sądu z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, powołanej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że na dzień złożenia wniosku wnioskodawca miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym, wniosek nie mógł zostać uwzględniony, a zastosowane w sprawie unormowania prawne zostały prawidłowo zinterpretowane przez organ pierwszej instancji. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, w sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej: "K.p.a.". Skargę na ww. orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł "[...]", wnosząc o uchylenie orzeczeń obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu rozpoznania merytorycznego sprawy i ograniczenia się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji, mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił też naruszenie art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a., polegające na przyjęciu, ze skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego, a także na uznaniu, że wprowadzenie w błąd skarżącego przez pracownika organu pierwszej instancji nie ma znaczenia dla sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien wyjaśnić tę kwestię i przesłuchać wskazanego pracownika oraz stronę. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 88 w zw. z art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego w sytuacji, gdy w momencie przyjęcia do służby stałej nie posiadał lokalu i domu, otrzymując równoważnik za brak lokalu. Skarżący podniósł, że wystąpił z wnioskiem już po wybudowaniu domu, ale żadne przepisy nie przewidują terminu, w którym uprawniony może wystąpić z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w "[...]"wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2188 z późn. zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 późn. zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a. - uchyla go lub stwierdza jego nieważność, albo stwierdza wydanie go z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w "[...]"zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji Dz.U. z 2016 r., poz. 1782) - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania wskazanej wyżej pomocy finansowej określa rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W myśl § 3 rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, a wzór wniosku określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Biorąc powyższe przepisy pod uwagę, stwierdzić należy, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu tylko wówczas, gdy spełnia on warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. W art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określone są przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organów, że - oceniając przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego - należy brać pod uwagę stan prawny i stan faktyczny na dzień złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje się oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie – czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z wyżej cytowanym przepisem – nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie – nie przysługuje pomoc finansowa. Przepisy prawa nie przewidują ograniczeń czasowych do złożenia takiego wniosku, ale rozpoznając taki wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Na tle przepisów i regulacji ustaw dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są identycznie unormowane, ukształtowało się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwała NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, powoływana przez organy na uzasadnienie rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Wskazać jednak należy, że w uchwale tej NSA stwierdził, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie tych przesłanek musi być zatem oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień nabycia lokalu. Zgodzić się należy z tym stanowiskiem, jednak na uwadze należy mieć to, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Teza, że złożenie przez skarżącego wniosku po wybudowaniu lokalu nie wyklucza pomocy finansowej ma jak najbardziej zastosowanie w niniejszej sprawie. Z akt całego postępowania wynika, że decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w "[...]"przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta od dnia 3 kwietnia 2011 r., co oznacza, że od tego czasu skarżący usiłował zrealizować swoje prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo do lokalu jest bowiem podstawowym prawem policjanta, wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Dopiero w przypadku niemożności realizacji tego prawa wypłaca się równoważnik pieniężny. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jak wynika z powyższego, skarżący miał prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z prawa zamiennego usiłował skorzystać wobec tego, że zaspokoił swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie – wybudował dom mieszkalny. Rzeczywiście, wniosek skarżący złożył już po zgłoszeniu zakończenia budowy i niewniesieniu sprzeciwu przez organ (4 września 2017 r.), przesłał też raport, w którym wskazał, że od dnia 30 sierpnia 2017 r. zamieszkał w wybudowanym domu. Były to jednak krótkie okresy czasu pomiędzy tymi czynnościami. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjąć należy, że skarżący domagał się pomocy finansowej na budowę domu jako zamiennego świadczenia za przydział, a przesłanki pozytywne spełniał przy braku negatywnych. Stanowisko organów prowadzi bowiem do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed 24 lipca 2017 r., albo nawet przed 30 sierpnia 2017 r., to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia, wedle stanowiska organów, gdyż wniosek złożył po upływie ww. terminów. Zauważyć też należy, że prawo do pomocy finansowej zostało cofnięte dopiero decyzją z dnia 18 września 2017 r., tj. już po złożeniu przez skarżącego wniosku o pomoc finansową. Podkreślić też należy, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują i nie limitują czasu, w jakim pomoc może zostać przyznana (np. do dnia zakupu lokalu czy wybudowania domu). Wprawdzie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limituje czasu, w jakim ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu czy wybudowaniu. Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podkreślić także należy, że w w/powołanej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie, właśnie taka sytuacja idealnie do tej tezy przystaje (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1784/15). Przedstawione w rozważaniach powody zadecydowały o konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie orzeczeń jako naruszających przepisy prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).