II OSK 3171/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 191/18 w sprawie ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 191/18 oddalił skargę Z. S. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (każdy budynek wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym) wraz z urządzeniami budowlanymi - przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, przydomową oczyszczalnią ścieków oraz drogi wewnętrznej, przewidzianych do wykonania na działkach nr [...] do nr [...] (proponowanych docelowo do wydzielenia z działek nr [...] i nr [...]), położonych obrębie wsi [...] gmina [...]. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na żądanie Wójta [...] w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Istota sprawy sprowadzała się do konieczności rozstrzygnięcia czy planowana budowa dwunastu odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pozbawi ww. działkę jej rolnego charakteru. Bezspornie działka nr [...] o pow. 3,03 ha, na której miałaby być zlokalizowana inwestycja jest użytkiem rolnym sklasyfikowanym jako grunty orne R IVa. Jest ona położona w terenie nieruchomości stanowiących grunty rolne przylegające do drogi krajowej, z rozproszoną zabudową zagrodową i wraz z przyległymi terenami tworzy rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni. Organy uznały, że inwestycja będzie wchodzić w otwartą przestrzeń rolniczą, dezorganizując ją. Na sąsiednich działkach występują wprawdzie tereny zabudowane, ale tworzą one zwarty zamknięty obszar urbanistyczny, natomiast realizacja spornego przedsięwzięcia spowodowałaby poszerzenie obszaru zabudowy mieszkaniowej o kolejne tereny rolne. Kolegium uznało, że "rozciąganie" istniejącej zabudowy mieszkaniowej w kierunku zachodnim na kolejne grunty rolne, czyli działki inwestora, jest niezasadne z punktu widzenia racjonalności urbanistycznej, a przede wszystkim z uwagi na warunki panujące do tej pory na tym obszarze. Ponadto realizacja osiedla domów jednorodzinnych w żaden sposób nie będzie się wiązała z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze pozostałej (niezabudowanej) części działki nr [...], co podnosi skarżący. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził nadto, że na gruntach klasy R IVa jest możliwa produkcja rolna. Wprawdzie grunty najlepszej - do wykorzystania rolnego - klasy to grunty klasy I – III, natomiast – jak przyznaje sam skarżący - klasa IVa obejmuje gleby orne średnie, to mimo to, możliwa jest ich uprawa. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępownaiu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: Ppsa) polegające na zaaprobowaniu i nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: Kpa), polegającym na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie w sposób fragmentaryczny wbrew obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, dowolnej ocenie zgormadzonych dowodów w sposób sprzeczny ze zdrowym rozsądkiem oraz doświadczeniem życiowym oraz braku ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności; 2) prawa materialnego: a) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 upzp poprzez jego wadliwe niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały spełnione, b) art. 4 pkt 6 ustawy z 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz.1161; dalej: uogrl) w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75 poz. 690), poprzez ich błędną wykładanię i wadliwe niezastosowanie, a w szczególności uznanie, iż planowana inwestycja nie daje się pogodzić z rolniczym przeznaczeniem nieruchomości oraz doprowadzi do innego niż rolniczy sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów, podczas gdy zamierzenie budowlane mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej i jest dopuszczalne na terenach rolnych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 10 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw ze względu na konieczność ochrony zdrowia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie właściwe wyważenie tych interesów w niniejszej sprawie nastąpiło. W szczególności wzięto pod uwagę, że wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami towarzyszącymi wraz z planowanym jej podziałem na dwanaście odrębnych działek oraz wydzieleniem drogi wewnętrznej, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolniczego na budowlany. Odmowa uzgodnienia została podyktowana zatem koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych. 4.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 upzp jest całkowicie chybiony. Bezsporną okolicznością jest bowiem rolny charakter ww. gruntu, a wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy nie mogły spowodować przyjęcia takiej wykładni tych przepisów, która oznaczałaby stwierdzenie przez Sąd I instancji, że po stronie organów istnieje obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie rolnym. Przepisy te nie określają przesłanek, które obligują organ do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 4.7. Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni i błędnego niezastosowania art. 4 pkt 6 uogrl w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzić należy, że powoływanie się na to, iż zamierzenie budowlane mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej jest całkowicie błędne. Planowana inwestycja nie jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Z samej treści wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 upzp musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Należy w całości przyznać rację Kolegium, które w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdziło, że wnioskowane przez skarżącego warunki zabudowy nie dotyczą inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. 4.8. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu tego przepisu nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 upzp. Nie ma żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2333/12 oraz z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15). 4.9. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że nie sposób w przedmiotowej sprawie mówić o rażącym naruszeniu art. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jednoznaczny a zarazem oczywisty i akceptując go Sąd I instancji nie naruszył powołanych przepisów. W ramach tego postępowania organ ocenia proponowany projekt decyzji, nie wiadomo zatem na czym miałoby polegać wszechstronne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Natomiast jak przedstawiono to powyżej, w żadnym razie nie można podzielić stanowiska skarżącego o dowolnej ocenie zgormadzonych dowodów. Ocena ta mieści się bowiem w ramach granic uznania administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest więc niezasadny. Sąd I instancji zasadnie zatem, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę. 4.10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została wniesiona przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej.