II SAB/Rz 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie robót budowlanych -skargę oddala- Stowarzyszenie "[...]", dalej zwane Stowarzyszeniem wniosło w dniu 27 lutego 2018 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który nie zakończył postępowania w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1275 ze zm.) zwana dalej w skrócie "K.p.a." po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy wieży teleinformatycznej na działce nr 4535/4 przy ul. A. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku oraz wymierzenie organowi kary za pozostawanie w bezczynności bez podania podstawy prawnej. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że zdaniem organów obu instancji art. 61 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. jest martwy ponieważ wniesienie skargi na decyzję kasacyjną wstrzymuje bieg terminów administracyjnych. Organy obydwu instancji przyjęły, że inwestorzy skutecznie zyskali prawie 3 lata, gdyż od decyzji organu II instancji do powrotu akt do organu I instancji upłynie zapewne taki okres. Zdaniem organizacji nie istnieje przepis, prawa, który wstrzymuje bieg terminów administracyjnych, tym bardziej, że obiekt jest użytkowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, inwestorzy czerpią nadal korzyści majątkowe, a organ I instancji nawet nie wymierza kary z tego tytułu. WSA w Rzeszowie winno dokonać logicznej i systemowej oraz racjonalnej wykładni przepisów prawa, a w szczególności ustalić, czy bieg terminu został przerwany, tylko dlatego, że organ czeka na wyrok WSA, albowiem to on, a nie decyzja organu II instancji na tym etapie jest dla niego na tym etapie wiążąca i dlatego organ I instancji prawie rok pozostaje w bezczynności. Najbardziej trafny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OZ 737/16, którego treść w znacznej części przywołano w uzasadnieniu skargi. Reasumując skargę uznano za konieczną, gdyż w przypadku kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa może się przedłużyć o następne dwa lata, a obiekt dalej będzie nielegalnie użytkowany bez jakiejkolwiek konsekwencji. Wykładnia przepisów dokonana przez WSA w Rzeszowie winna zmierzać do wyjaśnienia mieszkańcom, dlaczego ich zdrowie i życie oraz mienie nie podlega ochronie prawnej, a obiekt teleinformatyczny użytkowany niezgodnie z wszystkimi wydanymi w tej sprawie decyzjami może w tej sprawie funkcjonować. Skarga na bezczynność została złożona i potraktowana ją jak ponaglenie, choć sprawa została wszczęta przed wejściem w życie zmienionych przepisów. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]r. umorzył w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na wieży teleinformatycznej transmisji danych zlokalizowanej na działce nr ewid. 4535/4 położnej , których inwestorami są sp. z o.o. oraz S.A.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. akta sprawy przesłano do organu II instancji w związku ze złożeniem przez T. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zawiadomił strony, że spawa zostanie rozpatrzona w terminie jednego miesiąca od doręczenia wyroku WSA w Rzeszowie. Pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wobec niezakończenia postępowania zgodnie z terminem określonym w art. 35 § 3 K.p.a. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy wieży teleinformatycznej na działce nr 4535/4 przy ul. A. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia[...] lutego 2018 r. nr [...], rozpatrując ponaglenie uznał ponaglenie Stowarzyszenia za niezasadne, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych przy wieży teleinformatycznej transmisji danych zlokalizowanej na działce nr ewid. 4535/4 . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 §2 odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 K.p.a. Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935, dalej jako ustawa nowelizująca) wprowadziła w art. 37 K.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 38 ustawy nowelizującej). Stosownie do art. 16 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Postępowanie w przedmiocie zwalczania bezczynności organu jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy wieży teleinformatycznej transmisji danych położonej . Na odrębność postępowania w obydwu tych sprawach wskazuje systematyka wynikająca z art. 3 pkt 1 i 9 P.p.s.a. Odrębność tych postępowań wynika z innej podstawy prawnej, co nie oznacza, że nie pozostają związku funkcjonalnym. Do postępowania o bezczynność zastosowanie ma art. 37 K.p.a. w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r., z tego względu, że sprawa została wszczęta zawiadomieniem PINB z dnia 28 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone spełnieniem wymogów formalnych wynikających z art. 52 § 1 P.p.s.a. Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd za zasadne uznaje stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., w którym uznał ponaglenie Stowarzyszenia za niezasadne oraz, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych przy wieży teleinformatycznej transmisji danych zlokalizowanej na działce nr ewid. 4535/4 położonej . Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy to jest - po decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy uchylono decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, a wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego; -na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało prowadzić postępowanie administracyjne przez organ I instancji. Skarżące Stowarzyszenie uważa, że organ I instancji, w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wydać decyzję administracyjną. Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie w przyjmuje jednak, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo skorzystał z art. 36 § 1 K.p.a. informując Stowarzyszenie, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 1 miesiąca od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Przede wszystkim należy zauważyć, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze sprawą, w której zastosowanie mają praktycznie równolegle dwie procedury to jest Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo przed sądami administracyjnymi. Przepisy tych dwóch procedur nie zawierają przepisów kolizyjnych, które rozwiązywałyby w sposób jednoznaczny takie sytuacje. Wedle rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r.) zwana dalej w skrócie O.p. takie przepisy interproceduralne istnieją. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 7 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzająca nieważność decyzji. Natomiast art. 234a O.p. stanowi, że organ odwoławczy zwraca akta sprawy organowi pierwszej I instancji nie wcześniej niż po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem w postępowaniu podatkowym nie ma prawnej możliwości, aby po kasacyjnej decyzji, organ I instancji wydawał kolejne decyzje, gdy kasacyjna decyzja organu II instancji została z zaskarżona skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sytuacji w ocenie Sądu należy rozwiązań poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 286 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Treść tego przepisu określa, w jakich terminach organ administracji publicznej po wyroku sądu administracyjnego ma załatwić sprawę. W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na treść art. 35 § 3 K.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z przepisu tego wynika, że terminy do załatwienia sprawy są liczone od wszczęcia postępowania, a postępowanie wszczyna się tylko raz bez względu, czy jest ono prowadzone z wniosku strony, czy wszczęte z urzędu. Zatem przepis art. 286 P.p.s.a. wskazuje terminy do załatwienia sprawy administracyjnej po prawomocnym wyroku sądu pierwszej instancji. Oczywistym jest norma zawarta w art. 35 § 1 K.p.a., obliguje organy do działania bez zbędnej zwłoki. Po drugie Sąd wskazuje też na treść art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej może wydać wyrok reformatoryjny i prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne. Podsumowując powyższe, Sąd stanął na stanowisku, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyklucza wydanie decyzji administracyjnej przez organ I instancji. Nie można bowiem załatwiać sprawy administracyjne przez organ administracji publicznej bez prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Przyjęcie poglądu przeciwnego, za którym opowiada się skarżące Stowarzyszenie skutkowałoby koniecznością uruchamiania postępowań nadzwyczajnych celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Mnożenia decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania wydaje się niepewna nie służy realizacji zasady szybkości postępowania zwłaszcza w sprawie, w której zakwestionowany jest przedmiot postępowania sprawy, a organy orzekające wyraziły rozbieżne poglądy. Sąd uznaje, że są to istotne przeszkody prawne do dalszego procedowania przez organy administracji publicznej po decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Za takim poglądem przemawia też prawo strony do Sądu określone w art.45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to odnosi się do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 745/16, w którym powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 737/16 wskazał, że pomimo tego, że zaskarżenie do Sądu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nie stanowi przeszkody w wydaniu przez organ I instancji decyzji, to ewentualne wady w tym zakresie stwierdzone przez Sąd będą miały wpływ na legalność decyzji wydanych w wyniku zastosowania art 138 § 2 K.p.a., w aspekcie przesłanki z art 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i stanowić będą zagrożenie na jakie narazi się organ administracyjny ponownie rozpatrując sprawę, w sytuacji gdy zawisła przed sądem administracyjnym skarga na decyzję wydaną w trybie art 138 § 2 K.p.a. ( ). W wyroku tym Sąd uchylił decyzje organu I instancji wydaną w wyniku decyzji kasacyjnej, która to decyzja ostatecznie została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem NSA. Powyższe sprowadza się do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był bezczynny. Stwierdzenie, że organ nie był bezczynny powoduje, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie organowi kary za pozostawanie w bezczynności. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.