II OZ 737/16

Dnia 19 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 242/16 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 242/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy – po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty S. z [...] listopada 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] we wsi S. przy ul. [...], gm. M. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...], i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd, powołując się na treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. S. pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego. Jest to zatem kolejna decyzja korzystna dla skarżącej. W takiej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody została wykonana i skonsumowana, gdyż spełniła swoją rolę o tyle, że postępowanie zostało ponownie przeprowadzone i zakończone wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to decyzja ostateczna, bowiem B. K. złożyła od niej odwołanie do organu II instancji. To właśnie ponowna decyzja organu I instancji świadczy o "skonsumowaniu" decyzji poddanej kontroli sądu. Została ona wykonana, a wynikające z niej skutki prawne zmaterializowały się, dlatego bezcelowe jest rozpatrywanie zarzutów skargi i weryfikacja zaskarżonej decyzji Wojewody w tym nowym stanie faktycznym i prawnym, jaki stwarza decyzja Starosty. Również zasada ekonomiki procesowej przemawia za odstąpieniem od merytorycznego rozpoznania skargi w sytuacji uzyskania przez skarżącą kolejnej decyzji. W przypadku rozpoznania skargi i jej uwzględnienia (uchylenia decyzji kasacyjnej) doszłoby do niepożądanego stanu współistnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji. Generowałoby to konieczność prowadzenia kolejnego postępowania, w trybie nadzwyczajnym, w celu wyeliminowania nowej decyzji, będącej wykonaniem rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu przez sąd. Z powyższych okoliczności Sąd wywiódł bezprzedmiotowość niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Zażalenie od powyższego postanowienia złożyła K. S., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego wadliwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek wydania przez Starostę kolejnej decyzji; oraz art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji uznania skargi za zasadną i zaniechanie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r., co w konsekwencji spowodowałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ponownej decyzji Starosty, które byłoby niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu wydanie przez organ I instancji decyzji w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą na decyzję kasacyjną organu odwoławczego stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, o jakich mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Okoliczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji stanowi wyłącznie o wywiązaniu się przez ten organ z obowiązku wydania decyzji administracyjnej w terminie jaki przewiduje art. 35 K.p.a. Z założenia bowiem skarga do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, w tym wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Poza tym tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego o wyłączenie charakterze kasacyjnym nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Potwierdza to ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. postanowienia NSA: z 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; z 8 czerwca 2010 r., II OZ 489/10; z 16 sierpnia 2011 r., I FZ 142/11; z 21 stycznia 2011 r., II OZ 3/11; z 24 lutego 2011 r., II OZ 108/11; oraz z 30 września 2014 r., II OZ 999/14). To dopiero w wyniku wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić skutek zawieszający wykonalność decyzji (art. 152 § 1 p.p.s.a.), w tym wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., chyba że sąd postanowi inaczej. Jednak do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją przeszkody prawne, które nie pozwalałyby organowi I instancji na wydanie decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. A zatem co do zasady procedura sądowoadministracyjna nie ma wpływu na możliwość prowadzenia administracyjnego toku instancji w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie, z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikłym z zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu. Ewentualne wady w tym zakresie stwierdzone przez sąd administracyjny będą miały wpływ na legalność wydanych decyzji w wyniku zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. po ponownych rozpatrzeniu sprawy, tj. na zaistnienie ewentualnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jest to tylko potencjalne zagrożenie na jakie naraża się organ administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę, w sytuacji gdy zawisła przed sądem administracyjnym skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Z drugiej strony bezpośrednio w ten sposób organ administracyjny, rozpatrując ponownie sprawę, wywiązuje się z obowiązku wydania decyzji w ustawowym terminie – w ten sposób nie naraża się na zarzut bezczynności. Ponadto sąd administracyjny, rozpoznając merytorycznie skargę na decyzję kasacyjną, może uwzględnić nowy stan faktyczny, tj. wziąć pod uwagę czy organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy usunął ewentualne istotne wady decyzji kasacyjnej, które mogłyby decydować o wadliwości całego postępowania administracyjnego. Taka możliwość wynika z charakteru podjętego przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., które ma za zadanie nie oceną merytoryczną sprawy, a tylko i wyłącznie, czy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające (dowodowe) w stopniu wystarczającym do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Kierując się zatem regułami wykładni celowościowej i systemowej sąd administracyjny może ocenić to jaki wpływ na jego rozstrzygnięcie przy badaniu legalności decyzji kasacyjnej ma aktualny stan faktyczny sprawy, tj. zaistniałe fakty w sferze postępowania wyjaśniającego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem konieczność doprowadzenia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracyjne do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście taka możliwość jest o tyle uzasadniona o ile decyzja kasacyjna zawiera istotne wady. Z powyższego wywodu nie wynika zatem aby wydanie decyzji przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy miało wpływ na brak możliwości poddania merytorycznej ocenie sądu administracyjnego decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przyjęciu przeciwnego stanowiska nie uzasadniają względy ekonomiki procesowej i "zmaterializowanie się" skutków decyzji kasacyjnej; chyba, że rzeczywiście sąd oceniłby, że w późniejszym postępowaniu administracyjnym usunięto wady decyzji kasacyjnej, co jednak wiąże się ze stwierdzeniem istnienia bądź nie takich wad. Takie bowiem okoliczności nie wyłączają zastosowania art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. celem ewentualnego zastosowania art. 135 p.p.s.a. Dlatego w tej sprawie na obecnym etapie postępowania brak jest postaw do stwierdzenia, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, o jakich mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na marginesie wskazania wymaga, że NSA nie rozstrzyga o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ w tym zakresie nie istnieje żadna norma prawna, która by na to pozwalała. Dlatego zastosowanie znajduje na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ogólna reguła z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.