II SA/Bd 1159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia S. na czynność Dyrektora Szpitala [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Dyrektora Szpitala [...] na rzecz stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło skargę na wydany dnia [...] 2017 r. przez Dyrektora Szpitala [...] akt nr [...] wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W złożonej skardze zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 poz. 1764, dalej jako: u.d.i.p.). W ocenie skarżącego wysokość ustalonej opłaty jest bezzasadna albowiem Szpital nie wykazał, jakie dodatkowe koszty poniesie w związku z wykonaniem złożonego wniosku. Nadto według stowarzyszenia, szpital nie dopełnił swoich obowiązków, które wynikają z art. 15 u.d.i.p. i nie pouczył skarżącego o możliwości zmiany formy lub sposobu udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. Stowarzyszenie podkreśliło, że w sprawie brak jest przesłanek do nałożenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szpital [...] wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z wysokości wynagrodzenia pracownika, który został delegowany do wykonywania informacji na okoliczność wykazania kosztów udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, jednakże w przedmiotowej sprawie zachodził wyjątek od tej zasady, uregulowany w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który pozwala organowi udostępniającemu informację naliczanie opłaty za dokonanie żądanych czynności, jeżeli wiążą się one z dodatkowymi kosztami. Na podstawie tego przepisu Szpital ustalił wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi wyjaśnił także, że żądane informacje były bardzo rozbudowane, albowiem wniosek zawierał aż 49 pozycji, w których szczegółowe opracowanie wymagało znacznego nakładu pracy i zaangażowania do tego więcej niż jednego pracownika. Ujawnienie żądanych danych wymagało wnikliwego zagłębienia się w dokumentację kadrową, statystykę, w dyrektywy medyczne przy poszczególnych, wskazanych we wniosku stanach zagrożenia. Opracowanie wniosku nie polegałoby na automatycznym wydruku żądanych informacji z systemu informatycznego BIP, ale wymagało szczegółowego opracowania. Po przeprowadzeniu kalkulacji kosztów ustalono ich wysokość na 400 zł, gdyż udostepnienie żądanych danych wiąże się z dodatkowymi kosztami. Dlatego w ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady nieodpłatnego ujawniania informacji publicznych. Uzasadniając wysokość kosztów sporządzenia odpowiedzi na informację wyjaśnił, że na koszty te składa się wynagrodzenie pracownika przygotowującego odpowiedź – Pielęgniarki Oddziałowej, której godzina pracy to kwota 33,17 zł. Czas przygotowania to od 8 do 12 godzin, a koszt wysyłki to od 6 do 8 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność Dyrektora Szpitala polegająca na wyznaczeniu w piśmie z dnia [...] 2017 r. opłaty za udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm. dalej jako: "u.d.i.p."), opłaty z tytułu udostępnienia informacji publicznej w kwocie 400 zł. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie z ust. 2 art. 15 ustawy, podmiot, o którym mowa w ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż ustalenie przez podmiot zobowiązany wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest to akt (czynność) z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż następuje w formie aktu (lub czynności) stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Wpływa on na sytuację określonego podmiotu prawa - kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 30 czerwca 2015 r., I OSK 974/15 oraz z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13; wyrok NSA z 12 maja 2016, I OSK 1992/14). Zatem tego rodzaju czynność, jaka została podjęta w rozpoznawanej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, co wprost wynika z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p. W myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. – jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2017 r., I OSK 2436/16; z 6 lipca 2016 r., I OSK 662/16; z 18 grudnia 2014 r., I OSK 266/14). Rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty ma charakter uznaniowy, ponieważ z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Dlatego podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę obowiązany jest starannie rozważyć czy w danym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji jej zakresem lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Analizując akta sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W ramach załatwienia wniosku Dyrektor Szpitala nie uzasadnił w zaskarżonym akcie podstaw naliczenia kosztów w podanej wysokości. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarł kalkulację opłaty za przygotowanie i przetworzenie informacji podając, że na ustaloną opłatę w wysokości ok. 400zł składają się koszty pracy pracownika delegowanego do wykonania czynności objętych wnioskiem ustalone w oparciu o obowiązujące stawki- 33,17zł za godzinę, czas przygotowania tej odpowiedzi- 8-12 godzin oraz koszt wysyłki w kwocie 6-8 zł. Okoliczność powyższa nie została jednak w żaden sposób bliżej wyjaśniona. Nie wykazano również konieczności wykonania tych czynności poza normalnym czasem pracy pracowników szpitala, gdy tymczasem, przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu, co wiąże się w każdym wypadku z możliwością naliczenia opłaty. Czynności te w pierwszym rzędzie muszą być wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu, wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Sąd nie neguje, że tego rodzaju wydatek może zostać uznany za dodatkowy koszt poniesiony w związku z wykonaniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej, jeżeli wykazane zostanie, że koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Tymczasem, dyrektor ani w zaskarżonym akcie, ani w odpowiedzi na skargę takiej analizy kosztów nie przedstawił. W konsekwencji, Sąd uznał, że żądane w zaskarżonym akcie z dnia [...] 2017r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy, a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż organ, wydając sporny akt, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu tego aktu, dlaczego uznał, że zachodzi podstawa do ustalenia spornej opłaty za udostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Sąd stwierdził, że uzasadniając zaskarżony akt w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały podstawy do nałożenia opłaty za udzielenie informacji, Dyrektor Szpitala dopuścił się naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy- działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.